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浙江省温州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2012）浙温行初字第57号 原告村××组，住所地：庄村。 负责人许某某。 委托代理人朱某某。 委托代理人于某某。 被告苍南县，住所地：浙江省××××人民大道行政中心大楼。 法定代表人董某某。 委托代理人陈甲。 委托代理人陈乙。 原告村××组诉被告苍南县土地行政复议一案，于2012年5月23日向本院提起行政诉讼。本院于6月19日受理后，依法组成合议庭，于同年6月30日向苍南县送达了起诉状副本及应诉通知书，并于2012年8月9日公开开庭审理了本案。原告村××组的委托代理人朱某某、于某某、被告苍南县的委托代理人陈甲、陈乙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2012年5月10日，被告苍南县作出苍政复决字（2011）11号行政复议决定，认为原告未经批准非法占用土地建筑农家乐，其行为属非法占用土地行为。被申请人苍南县灵溪镇人民政府、苍南县国土资源局作为当地政府和土地行政主管部门共同向原告发出《通知》，要求自行拆除在非法占用土地上建造的建筑物，只是一种告知性行为，并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定维持被申请人向原告作出的自行拆除建筑物的《通知》。 被告苍南县在举证期限内向本院提供以下证据：1、上垟庄（消防队）违章房登记表，证明涉案违法建筑的地号、地址、层数、结构、面积等基本情况；2、现状图、地形示意图、现场照片等，证明涉案违法建筑的位置和现状；3、航拍图（局部），证明1992年航拍时涉案地块系农某，地上没有建筑物，涉案建筑物均系1992年后建造等；4、苍政复决字（2011）11号行政复议决定及其送达回证、特快专递邮件详情单，证明原告在2012年5月15日收到被诉复议决定书；5、《通知》，证明被申请复议的通知内容；6、苍南县灵溪镇上垟庄某民委员会出具的证明、村民小组会议决定、许某某居某身份证，证明第三村民小组成某授权许某某以村民小组名义申请行政复议等。 原告村××组诉称：2011年9月9日，苍南县灵溪镇人民政府、苍南县国土资源局共同在原告位于江湾北地块的建筑物外墙上张贴多份内容相同的《通知》，称“你单位（户）未经批准擅自在江湾北非法占用土地，现已建成一幢农家乐，其行为已违反土地管理法和浙江省土地管理实施办法的相关规定，应当退还非法占用土地并自行拆除地上建筑物。请在2011年9月19日前腾空并自行拆除建筑物，否则后果自负”。原告不服，于同年9月15日向被告申请行政复议，因被告未在法定期限内作出复议决定，原告向温州市中级人民法院提起行政诉讼，该院经审理作出（2011）浙温行初字第65号行政判决，责令被告在判决生效后六十日内对原告的申请作出行政复议决定。2012年5月15日，原告收到被告所作的苍政复决字（2011）11号行政复议决定书。原告认为，《通知》实际上是一种具有强制执行力的行政处理决定，从其后两机关的强拆行为看，绝非一般的“告知性”公某，对原告已产生实际影响。但被告作出的苍政复决字（2011）11号行政复议决定不但对《通知》的违法性避而不谈，还改变了《通知》所适用的规范依据且对定性产生了影响。故请求撤销苍政复决字（2011）11号行政复议决定，并责令被告重新作出行政复议决定。 原告村××组在举证期限内向本院提供以下证据：1、被申请人的通知，证明原告申请行政复议的具体行政行为内容；2、苍政复决字（2011）11号行政复议决定，证明原告起诉依据；3、苍南县灵溪镇上垟庄某民委员会出具的证明、村民小组会议决定、许某某居某身份证，证明原告主体资格。 被告苍南县辩称：涉案建筑物系违法建筑事实清楚，被诉复议决定并没有改变原具体行政行为，依据行政诉讼法第二十五条规定，不应以复议机关为被告。原告以其作为被告提起行政诉讼，被告主体不适格。况且，《通知》不具有惩罚性和强制性，属告知性的行政指导行为，不属行政诉讼受案范围。请求驳回原告的起诉。 庭审中，双方当事人的主要争议焦点是被告主体是否适格、被诉复议决定的事实认定及法律适用是否正确。综合各方的质证和辩论意见，本院对证据认定如下：原告提供的（即被告提供的第4-6号）证据，各方对真实性并无异议，且证据来源合法，与本案具有关联性，本院予以采信。被告提供第1-3号证据，既没有说明证据来源，也无法反映系复议被申请人提供，与本案被诉复议决定行为不具有直接的关联性，本院不予采纳。根据以上采信的证据以及原、被告双方在庭审中的陈述，本院确认以下事实： 2011年9月9日，苍南县灵溪镇人民政府、苍南县国土资源局共同在原告所在村江湾北地块的建筑物外墙张贴多份内容相同的《通知》：“你单位（户）未经批准擅自在江湾北非法占用土地，现已建成一幢农家乐，其行为已违反《中华人民共和国土地管理法》、《浙江省土地管理实施办法》相关规定，应当退还非法占用土地并自行拆除地上建筑物。请在2011年9月19日前腾空并自行拆除建筑物，否则后果自负。”原告不服，于同年9月15日向被告提出行政复议申请，请求撤销该《通知》。因被告收到原告的复议申请后未予答复，原告遂于同年11月22日向本院提起行政诉讼，请求判令被告履行法定职责。本院审理后作出（2011）浙温行初字第65号行政判决，责令被告在判决生效后六十日内对原告的申请作出行政复议决定。2012年5月10日，被告作出苍政复决字（2011）11号行政复议决定书。被告提供的证据不能证明其依照法定复议程序对上述通知进行审查。 本院认为，被申请人苍南县灵溪镇人民政府和苍南县国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》、《浙江省土地管理实施办法》相关规定，联合发布责令退还非法占用的土地及自行拆除地上建筑物的《通知》，具有制裁性，属于行政处罚行为。原告为此向被告苍南县提出行政复议申请，符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受理条件。被告在复议过程中没有依照《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、第二十八条的规定，要求被申请人提供作出具体行政行为的证据、依据和相关材料，并对具体行政行为进行审查，而自行改变通知的行为性质，以该通知属告知性的行政指导行为，决定维持被申请人作出的“自行拆除建筑物的通知”，严重违反了行政复议的基本原则、上述规定和法定复议程序。且被诉复议决定对通知中的“责令退还非法占用的土地”合法性未予审查，仅对“自行拆除地上建筑物”部分作出维持决定，属于行政诉讼法规定的改变原具体行政行为情形，原告据此以苍南县为被告提起行政诉讼，被告主体适格。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目、第3目规定，判决如下： 一、撤销苍南县2012年5月10日作出的苍政复决字（2011）11号行政复议决定书； 二、责令苍南县对村××组的行政复议申请重新进行复议并作出决定。 案件受理费50元，由被告苍南县负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费50元（具体金额由浙江省高级人民法院确定），款汇浙江省高级人民法院，户名：浙江省财政厅非税收入结算分户，帐号：398000101040006575515001，开户行：农业银行西湖支行。逾期按自动撤回上诉处理。 审判长 来 敏 审判员 张 存 审判员 张苗苗 二〇一二年八月十七日 本件与原本核对无异 书记员 项岳云 |
