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宁 波 市 海 曙 区 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2012）甬海行初字第45号 原告张某某，男，汉族，浙江省某某市人，住浙江省某某市某某区某某街道某某路某某号某某室。 原告徐某某，男，汉族，浙江省某某市人，住浙江省某某市某某区某某弄某某号某某室。 上述两原告的委托代理人杨某（特别授权代理），浙江某某律师事务所律师。 上述两原告的委托代理人周某某（特别授权代理），浙江某某律师事务所律师。 被告某某市规划局，住所地浙江省某某市某某路某某号。 法定代表人李某某，男，局长。 委托代理人许某某（特别授权代理），浙江某某律师事务所律师。 委托代理人龚某某（特别授权代理），浙江某某律师事务所律师。 第三人宁波市某某投资开发有限公司，住所地浙江省某某市某某区某某巷某某号。 法定代表人汪某，男，董事长。 委托代理人叶某（一般授权代理），浙江某某律师事务所律师。 委托代理人张某（一般授权代理），浙江某某律师事务所律师。 原告张某某、徐某某因不服被告某某市规划局作出的（2010）浙规地字第0200028号建设用地规划许可，于2012年10月8日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，在法定期限内向被告某某市规划局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因宁波市某某投资开发有限公司（以下简称某某公司）与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2012年11月1日公开开庭审理了本案。原告张某某、原告徐某某及其委托代理人周某某，被告某某市规划局委托代理人许某某、龚某某，第三人某某公司委托代理人叶某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2010年3月22日，被告某某市规划局依第三人某某公司的申请，作出（2010）浙规地字第0200028号《建设用地规划许可证》。该证载明：根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七、第三十八条规定，经审核，本用地项目符合城乡规划要求，颁发此证；用地单位为第三人某某公司，用地项目名称为月湖西区二期2号地块，用地位置为东至偃月街、西至长春路、北至马衙街，用地性质为公共设施用地，用地面积为89153平方米，并附有1：1000用地红线图。 被告某某市规划局在举证期限内向本院提交证据如下： 1.宁波市人民政府甬政发〔2008〕97号《关于同意某某市月湖(西区)历史文化街区保护与更新详细规划的批复》、《某某市月湖（西区）历史文化街区保护与更新详细规划》各1份，用以证明被告核发用地规划许可证符合某某市月湖西区历史文化街区保护与更新详细规划； 2.宁波市人民政府甬政办发〔2008〕26号《关于下达城区非成套房改造计划的通知》1份，用以证明涉案项目系旧城改造项目； 3.建设用地规划许可证申请报告、宁波市建设用地规划许可证申请表、（2010）浙规地字第0200013号《建设项目选址意见书》、某某市发展和改革委员会甬发改审批〔2010〕第123号《关于同意月湖西区二期2号地块前期开发立项的批复》、某某市某某区发展和改革局海发改投〔2010〕第27号《关于同意月湖西区二期2号地块前期开发立项的批复》、某某市国土资源局甬土资预〔2010〕第19号《关于月湖西区二期2号地块项目用地的预审意见》、某某市某某区文化广电新闻出版局海文广新〔2010〕3号《关于月湖历史街区西区（二期）文物保护单位、文物保护点以及历史建筑保护的情况报告》【附件1《月湖历史街区（西区）二期文物保护单位、文保点、历史建筑示意平面图》，附件2《月湖历史街区（西区）二期文保单位、点、传统建筑保留一览表》】、某某市文化广电新闻出版局2010年3月18日出具的批复文件各1份，用以证明第三人申请用地许可已经取得了相关部门的审批； 4.（2010）浙规地字第0200028号《建设用地规划许可证》及附图各1份； 5.规划网政府信息公开网页截图【（2010）浙规地字第0200028号规划许可证公开】； 上述证据4、证据5，用以证明（2010）浙规地字第0200028号《建设用地规划许可证》作出涉案具体行政行为的事实，以及该行政行为的具体内容。 以上证据均为复印件。 被告某某市规划局在举证期限内向本院提交的作出涉案行政行为的法律法规依据如下： 《城乡规划法》第十一条、第三十七条； 《某某市城市规划管理条例》第二十四条； 《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第九条。 原告张某某、徐某某起诉称: 原告系某某市某某区大书院巷28号房屋的合法所有权人。2010年，某某公司由于月湖西区二期2号地块项目需要，向被告申请该项目用地规划许可。被告于2010年3月22日颁发了（2010）浙规地字第0200028号《建设用地规划许可证》，建设地址东至偃月街，西至长春路，北至马衙街，原告之房屋正处于该项目建设范围内，依据该《建设用地规划许可证》，某某公司申领了拆许字2010第14号《拆迁许可证》，原告之房屋被列入拆迁范围。原告认为，被告所作出的上述具体行政行为，严重违反了我国有关法律法规的规定，具体如下：一、原告所有之房屋，属于“不可移动文物”，依法不得被损毁、破坏、拆除。2009年4月5日，经某某市某某区第三次全国文物普查办公室审核确定，原告之房屋被确定为不可移动文物。依《文物保护法》第六条规定，原告之房屋作为文物应当依法受到保护，并不得被拆除。被告作为规划部门，还应当根据《文物保护法》第九条第三款之规定，履行相应的保护职责。此外，根据我国《城乡规划法》第三十一条的规定，旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。历史文化名城、名镇、名村的保护以及受保护建筑物的维护和使用应当遵守有关法律、行政法规和国务院的规定。可见，被告在审查本案所涉项目过程中，应当遵守《文物保护法》及相关法律、行政法规和国务院的规定，依法不予批准该项目的用地规划许可。被告上述具体行政行为，明显违法。二、原告所有之房屋，位于某某市月湖西区历史文化街区范围内，依法应受保护。原告所有之房屋，也已纳入了《某某市月湖西区历史文化街区保护与更新详细规划》的保护范围。被告作为当地的规划部门，理应知道，本项目的实施，必然对该历史文化街区的珍贵遗产造成不可挽救的损失，破坏该区域的传统格局、历史风貌、破坏该区域历史文化遗产的真实性、完整性。三、被告作出该具体行政行为的程序违法。除上述实体违法的情况以外，被告在作出该行政行为时，也存在严重的程序违法的情况。被告在作出用地规划许可证之前，并未履行《历史文化名城名镇名村保护条例》规定的相关法定程序，如未举行听证程序，存在严重的程序违法的情况。综上，原告认为，被告的上述具体行政行为存在严重、明显的实体和程序违法，故请求判令撤销被告颁发的（2010）浙规地字第0200028号《建设用地规划许可证》。 原告张某某、原告徐某某为证明其主张向本院提交证据如下： 1. （2010）浙规地字第0200028号《建设用地规划许可证》复印件1份，用以证明被告于2010年3月22日作出涉案具体行政行为的事实，以及该行政行为的具体内容； 2.房屋所有权证复印件2份，用以证明原告系大书院巷28号房屋的合法所有权人，具有原告主体资格； 3.某某市某某区第三次全国文物普查办公室海三普办（2009）1号《关于通报某某区第三次全国文物普查成果的通知》（打印件）1份，用以证明原告之房屋已经被全国第三次文物普查被列入为不可移动文物的事实。 被告某某市规划局答辩称: 一、被告作出的用地规划许可行为符合法律规定。2008年1月30日，某某市人民政府以甬政办发〔2008〕26号文件印发《关于下达城区非成套房改造计划的通知》要求所在区政府扎实推进非成套改造地块。2010年3月22日，某某公司向被告提交了建设用地规划许可证申请报告（月湖西区二期2号地块）及建设用地规划许可证申请表，并附具了（2010）浙规选字第0200013号《建设项目选址意见书》、某某市发展和改革委员会《关于同意月湖西区二期2号地块前期开发立项的批复》（甬发改审批〔2010〕123号）、某某市某某区发展和改革局《关于同意月湖西区二期2号地块前期开发立项的批复》【海发改投〔2010〕27号】、某某市国土资源局《关于月湖西区二期2号地块项目用地的预审意见》【甬土资预〔2010〕19号】、某某市某某区文化广电新闻出版局《关于月湖历史街区西区（二期）文物保护单位、文物保护点以及历史建筑保护的情况报告》【海文广新〔2010〕3号】、某某市文化光电新闻出版局批复同意某某区文化广电新闻出版局报告。被告经审查，第三人申请涉案地块用地规划许可证符合《某某市月湖西区历史文化街区保护与更新详细规划》，根据《城乡规划法》第三十七条、《某某市城市规划管理条例》第九条等规定，2010年3月22日，被告向第三人核发了《建设用地规划许可证》【（2010）浙规地字第0200028号】，并于规划网公示。综上，被告作出被诉具体行政行为事实清楚，适用法律正确，程序正当。二、原告认为被告作出的建设用地规划许可违法的理由不能成立。1.原告所述其房屋将被拆除、损毁、破坏、与事实不符。原告房屋系大书院巷28号，在某某市某某区文化广电新闻出版局的情况报告中的附件2中明确原告所有的房屋属于保留范畴，并非原告所述即将被拆除的房屋。2.关于被告作出的涉案规划许可行为，是否应履行告知、听证等程序问题。根据《行政许可法》第三十六条、四十六条、四十七条、《浙江省城乡规划条例》第二十八条的规定。行政机关作出建设用地规划许可行为前应告知、告知听证的法定情形限于法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，或者规划许可直接涉及利害关系人重大利益。本案建设用地规划许可行为不同于房屋拆迁许可行为，对原告权益仅产生间接影响，法律、法规、规章亦未规定建设用地规划许可前必须告知听证权利，故原告诉称被告未履行告知听证权利等属于程序违法的理由没有依据。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 第三人某某公司陈述称：一、原告所诉违法理由不成立，原告所述其房屋将被拆除、损毁、破坏与事实符。本案所涉房屋作为传统建筑，规划许可证核发时考虑了文保部门的意见。第三人在实施拆迁时也将遵循相关意见根据具体情况采取保护性落架拆除等保护措施，而非原告所述的将予破坏。二、被告作出的用地规划许可行为符合法律规定。被告根据第三人的申请报告以及提交的附随材料，依法向第三人核发了《建设用地规划许可证》，事实清楚，适用法律正确。三、被告作出具体行政行为程序合法。根据法律规定，行政机关作出《建设用地规划许可证》前应听证的法定情形仅限于法律、法规、规章明确规定的或行政机关报认为直接涉及利害关系人重大利益的。本案的具体行政行为对原告权益仅产生间接影响，故原告诉称没有法律依据。综上，第三人认为本案所涉规划许可符合法律规定，事实清楚，程序并无不当之处，原告的诉讼请求缺乏依据。 第三人某某公司未向本院提交证据。 原、被告提交的证据（含法律依据），本院当庭予以出示并交由当事人质证。 经质证，原告张某某、徐某某对被告提交的证据的质证意见如下：对被告提供的上述证据的真实性均无异议，但是原告认为，以上证据仅能说明被告的该具体行政行为形式上没有瑕疵，但并不足以证明该具体行政行为实质上合法。因为被告在作出该具体行政行为并没有尽到尽职的核实义务。比如：证据3里的海文广新〔2010〕3号《关于月湖历史街区西区（二期）文物保护单位、文物保护点以及历史建筑保护的情况报告》以及附件里面已经确定了大量的房屋属于保护范畴，那么作出该规划时为何没有区别性的特殊提示或在详图上作出区分，后果导致整个区域该用地建设范围的房屋都面临拆迁的风险，因此原告认为上述证据不能证明被告该具体行政行为实体上合法。 被告某某市规划局对原告张某某、徐某某提供证据的质证意见如下：对证据1、证据2没有异议；对证据3的真实性无异议，但认为原告认为其房屋为不可移动文物的观点欠规范，不是一个文保部门的意见，从目前证据来看，某某区大书院巷28号是传统建筑，故认为应当以文化部门意见为准。 第三人某某公司对原告提交的证据的真实性均无异议，但认为证据3仅是文物普查的通知，只能作为参考，且被告在作出许可证之前已经征求了文广局的意见；对被告提交的证据的真实性、合法性以及关联性没有异议。 结合当事人庭审陈述及质证意见，本院对上述经与原件核对无异的证据作如下认证：因原、被告及第三人对经当庭质证的证据的真实性、关联性均无异议，故本院对其相应证明力均予以认定，但原告提交的证据3，并不能证明涉案房屋为不可移动文物，但是结合被告提交的证据3中的相关材料，可以认定其为传统建筑。 结合当事人庭审陈述及本院认证情况，本院认定事实如下： 1.原告张某某为某某市某某区大书院巷28号〈1-23〉房产的产权人，房产权证号为甬房权证私移字第C200212468号；原告徐某某为某某市某某区大书院巷28号〈1-23〉房产的产权人，房屋权证号为甬房权证某某字第200409728号。涉案房产为传统建筑。 2.2010年3月22日，第三人某某公司向被告某某市规划局提交了（2010）浙规选字第0200013号《建设项目选址意见书》、某某市发展和改革委员会甬发改审批〔2010〕123号《关于同意月湖西区二期2号地块前期开发立项的批复》、某某市某某区发展和改革局海发改投〔2010〕27号《关于同意月湖西区二期2号地块前期开发立项的批复》、某某市国土资源局甬土资预〔2010〕19号《关于月湖西区二期2号地块项目用地的预审意见》、某某市某某区文化广电新闻出版局海文广新〔2010〕3号《关于月湖历史街区西区（二期）文物保护单位、文物保护点以及历史建筑保护的情况报告》、某某市文化光电新闻出版局于2010年3月18日出具的原则同意某某市某某区文化广电新闻出版局海文广新〔2010〕3号报告的函件、规划许可证申请报告和申请表，提出了对东至偃月街、西至长春路、北至马衙街，面积为89153平方米的国有建设用地的规划许可申请。被告于同日受理后作出了规划许可，并在规划网上予以公示。 本院认为：根据《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第九条规定，申请房屋拆迁许可证应当向房屋拆迁主管部门提交建设用地规划许可证等申请材料。被诉规划许可证是应房屋拆迁需要核发的。被告某某市规划局在核发被诉规划许可证时，使用依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条作出规划许可证的格式文本，致使他人难以理解其所适用的法律依据，行为不当，本院在此予以指正。被诉规划许可行为对用地范围的记载仅有东、西、北界址，用地范围需与规划红线结合后才能确定，可见被告工作不够严谨，本院在此予以指正。被告的选址意见书和规划许可证的编号数字与《建设部关于印发新版城乡规划许可证书样本的通知》中要求编号数字为15位的规定不符，存在瑕疵，本院予以指正，但这并不影响选址意见书和规划许可证的效力。 建设用地规划许可虽然不会直接产生原土地使用权人、房屋所有权人丧失相关权利的法律效果，但影响是现实存在的。根据程序正当原则，规划行政主管部门在作出规划许可时，应当采用适当方式听取利害关系人的意见。被告在作出被诉规划许可行为时没有听取原告等利害关系人的意见，程序上存在瑕疵，被告应在以后的工作中加以改正。 综上，被告某某市规划局依据第三人某某公司提交的（2010）浙规选字第0200013号《建设项目选址意见书》、某某市发展和改革委员会甬发改审批〔2010〕123号《关于同意月湖西区二期2号地块前期开发立项的批复》、某某市某某区发展和改革局海发改投〔2010〕27号《关于同意月湖西区二期2号地块前期开发立项的批复》、某某市国土资源局甬土资预〔2010〕19号《关于月湖西区二期2号地块项目用地的预审意见》、某某市某某区文化广电新闻出版局海文广新〔2010〕3号《关于月湖历史街区西区（二期）文物保护单位、文物保护点以及历史建筑保护的情况报告》、某某市文化光电新闻出版局于2010年3月18日出具的原则同意某某市某某区文化广电新闻出版局海文广新〔2010〕3号报告的函件等材料，向第三人某某公司作出规划许可事实清楚，主要证据确凿，适用的法律法规基本正确。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下： 驳回原告张某某、徐某某要求撤销被告某某市规划局作出的（2010）浙规地字第0200028号建设用地规划许可的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告张某某、徐某某共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，帐号为81×××××××××××××××1，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日预交，逾期不交，作放弃上诉处理。 审 判 长 毛 建 军 人民陪审员 董 幼 娣 人民陪审员 陈 冰 二○一二年十一月一日 本件与原本核对无异 代书 记 员 楼 文 亚 附本案相关的法律、法规和规范性文件： 1. 《最高人民法院关于执行若干问题的解释》 第五十六条 有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求： …… （四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。 …… 2. 《浙江省城市房屋拆迁管理条例》 第九条 拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。申请房屋拆迁许可证，应当向房屋所在地的市、县房屋拆迁管理部门提交下列文件： …… （二）建设用地规划许可证； …… 3.《中华人民共和国城乡规划法》 第十一条 国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。 县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。 第三十七条 在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。 建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。 第三十八条 在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。 以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。 城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。 |
