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广州海事法院 行政判决书 （2012）广海法行初字第1号 原告：陈某鸣，男，汉族。 委托代理人：梁某福，广东某某律师事务所律师。 被告：某某市人民政府。 法定代表人：陈某祥，职务：市长。 委托代理人：郑某、廖某陆，均为某某市人民政府法制局干部。 原告陈某鸣不服被告某某市人民政府2011年9月20日作出的廉府[2011]59号《关于撤销03440881031号海域使用权证书的决定》的具体行政行为，于2012年2月23日向本院提起行政诉讼，经补正材料，本院于3月6日受理后，于3月12日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成由审判员詹卫全担任审判长，审判员谢辉程、代理审判员杨雅潇参加的合议庭进行审理，书记员卢诗颖担任本案记录。被告在答辩期内提出管辖权异议，本院于4月1日依法裁定予以驳回；被告不服，上诉至广东省高级人民法院，6月11日广东省高级人民法院裁定维持原审裁定。因工作调整，审判长变更由审判员倪学伟担任，于8月2日召集双方当事人庭前交换证据、送达证据清单副本，并公开开庭进行了审理。原告委托代理人梁某福，被告委托代理人郑某、廖某陆到庭参加诉讼。庭审结束后，经双方当事人同意，由本院主持案件协调，但协调未果。本案现已审理终结。 被告某某市人民政府于2011年9月20日作出廉府[2011]59号《关于撤销03440881031号海域使用权证书的决定》，记载：陈某鸣于2003年5月28日就位于廉江市营仔镇犁头沙偏西北方的海域向某某市海洋与渔业局（以下简称某某市渔业局）申请海域使用权和养殖使用权，经本府批准于11月14日向陈某鸣颁发国海证03440881031号海域使用权证书(以下简称03440881031号海域使用权证书)。陈某鸣申请海域使用时，未提交海域使用论证材料、注册资金证明等相关资信证明材料，亦未提交由广东省水行政主管部门出具的防洪规划同意书和经广东省人民政府批准的材料。本府在作出上述具体行政行为前，没有经湛江市水行政主管部门初审和广东省水行政主管部门审查同意，也没有经广东省人民政府批准，某某市渔业局没有征求同级有关部门的意见，违反了《中华人民共和国海域使用管理法》第十六条第二款第（二）、（三）、（四）项，第十七条第二款和《广东省河口滩涂管理条例》第六条、第十一条、第十二条第二款、第十三条第一款的规定，明显不当，系违法的具体行政行为。同时，陈某鸣在申请使用海域时，隐瞒其国家公务员的真实身份，违反了《中华人民共和国海域使用管理法》第十六条第二款第（三）项的规定，属于以欺骗手段取得海域使用权的行为，应予撤销。因此，本府根据《广东省各级人民政府行政执法监督条例》第十三条第（三）项、《广东省行政执法责任制条例》第三十二条的规定和行政管理实践中本着违法必究的原则，决定撤销某某市人民政府于2003年11月14日给陈某鸣颁发03440881031号海域使用权证书的具体行政行为。 被告于2012年8月2日即开庭当日向法庭提交了作出上述具体行政行为的证据、依据：1.廉江市九洲江流域工程管理局（以下简称九洲江管理局）出具的廉九洲江[2011]7号关于要求撤销03440881031号海域使用权证书的请示，拟证明被告应九洲江管理局的申请作出被诉具体行政行为；2.03440881031号海域使用权证书的档案材料，包括海域使用公示、海域使用权登记申请表、申请书、关于围垦海滩发展水产养殖的请示、海域使用权受理通知书、行政许可现场勘查笔录、海域使用权申请表、陈某鸣养虾场用海界至图、养殖使用权审批表、海域使用权批准通知书等，拟证明陈某鸣申请海域使用权时，自称营仔镇黎头沙村人，且未提供海域使用论证材料、相关资信证明材料，职能部门审核时没有征求某某市水务局意见；3.廉江市公安局出具的证明，拟证明原告申请海域使用权时的公务员身份；4.被告作出的廉府[2011]59号《关于撤销03440881031号海域使用权证书的决定》，以及笔误更正通知书、送达回证，拟证明被告作出被诉具体行政行为的事实以及向原告送达的时间；5.湛江市人民政府湛府行复[2012]3号行政复议决定书及特快专递详情单，拟证明原告收到该行政复议决定书的时间；6.《中华人民共和国海域使用管理法》、《广东省河口滩涂管理条例》、《广东省各级人民政府行政执法监督条例》、《广东省行政执法责任制条例》，拟证明被告作出被诉具体行政行为的法律依据。 原告陈某鸣诉称：廉江市营仔镇村民经政府批准，于1994年在犁天围南海域围垦养殖，因资金不足，邀请原告参与开发。2000年，因合伙养殖矛盾，经湛江市两级人民法院判决，将原围垦的海域使用权判归原告所有。2003年11月14日，被告和某某市渔业局按法律程序向原告颁发了03440881031号海域使用权证书。2010年3、4月间，某某市水务局启动江洲围海堤加固工程，在未经任何协商征收、征用的情况下，被告及某某市水务局将原告约18亩虾塘填没，造成超过130万元的损失。原告向湛江市中级人民法院起诉，请求判决被告和某某市水务局违法行政并赔偿经济损失。2011年7月18日，九洲江管理局向被告提交要求撤销03440881031号海域使用权证书的请示，9月20日，被告作出廉府[2011]59号《关于撤销03440881031号海域使用权证书的决定》，撤销被告颁发给原告的该证书。原告向湛江市人民政府提起行政复议，后者于11月11日受理，并于2012年1月6日作出湛府行复[2012]3号行政复议决定书，维持被告作出的具体行政行为。被告行为的实质就是吊销03440881031号海域使用权证书，其在作出决定之前没有依法告知原告申辩和听证的权利，程序违法。对外授益性的具体行政行为如已衍生相关经济活动和财产收益，行政机关不得以内部自纠方式自行撤销。原告已向湛江市中级人民法院起诉被告在加固海堤工程中涉嫌侵权，被告撤销该海域使用权证书，是自行撤销对自己不利的证据。被告以笔误更正通知书的方式，对其具体行政行为适用法律错误作出更正是不恰当的，适用法律错误属实体错误，只能重新作出新的行政文件。对于较小的用海项目和个人海水养殖项目，50公顷以下的经过基层海洋行政主管部门同意，可以简化手续，无需提交海域论证、相关资信材料。原告从事海水养殖时，正值廉江市鼓励干部投资海水养殖业时期，原告已于2005年离开公务员队伍，被告以原告隐瞒公务员身份为由撤销海域使用权证书没有法律依据。综上，被告撤销03440881031号海域使用权证书缺乏事实依据，适用法律错误，违反法定程序，请求法院判决：（一）确认被告作出的廉府[2011]59号《关于撤销03440881031号海域使用权证书的决定》的具体行政行为违法；（二）撤销该具体行政行为，判决维护原发证行为；（三）如果法院确认该具体行政行为合法，则请求法院判决确认被告当初颁发该海域使用权证书的错误责任。 原告在举证期限内提交了以下证据材料：1.被告作出的廉府[2011]59号文件；2.关于围垦海滩发展水产养殖的请示；3.海域使用金票据；4.03440881031号海域使用权证书；5.被告作出的廉府[2009]12号文件；6.2010年5月14日九洲江管理局的通知；证据材料1至6，拟证明原告合法用海以及被告违法行政的事实；7. 廉江市人民法院（1999）廉民初字第1202号民事判决书；8. 湛江市中级人民法院（2000）湛中法民终字第410号民事判决书；9. 廉江市人民法院（2001）廉法执字第3号之二民事裁定书；10.湛江市中级法院受理案件通知书2份、开庭传票1份；11.2010年7月6日某某市人民政府、某某市水务局的行政答辩状；12.湛江市人民政府湛府复驳[2010]3号驳回行政复议决定书；13.湛江市中级人民法院的3份行政裁定书；14. 湛江市人民政府湛府复[2011]112号行政复议受理通知书、湛府行复[2012]3号行政复议决定书；证据材料7至14，拟证明涉案水域关联纠纷在行政机关复议、在法院诉讼的事实；15、海域使用公示，拟证明被告依法向原告颁发海域使用权证书；16. 2011年12月31日的笔误更正通知书，拟证明被告适用法律错误；17.原告于2012年2月15日向湛江市中级人民法院递交的诉讼材料，拟证明原告就本案在向本院起诉前已向湛江市中级人民法院递交了诉讼材料，行使了诉讼权利。 被告某某市人民政府辩称：湛江市人民政府于2012年1月6日作出湛府行复[2012]3号行政复议决定书，并于2月2日将该决定书送达原告，原告于3月1日才向广州海事法院提起诉讼，已超过15天的法定起诉期限。被告撤销03440881031号海域使用权证书的具体行政行为，认定事实清楚，证据确凿充分，并依据《中华人民共和国海域使用管理法》和《广东省河口滩涂管理条例》的相关规定，适用法律正确。被告以其作出被诉具体行政行为的相同理由，请求法院判决维持该具体行政行为。 经庭审质证，原告对被告提交的证据、依据的真实性、关联性无异议，但认为不能达到被告所要证明的目的；被告对原告提交的证据材料1的证据属性无异议，对证据材料2至6、15至17的真实性、合法性无异议，但认为不能证明原告所主张的事实，对证据材料7至14，认为系另案中的材料，与本案无关。法庭认为，原告提交的证据材料7至14，是真实的，可以作为本案的证据；对其余证据材料，双方当事人对真实性均无异议，仅对部分证据材料的关联性或所证明的事项存有不同的观点，为此，应确认这些证据材料的证据属性，但其证明的案件事实应综合庭审情况及其他证据的印证情况予以认定。 经审理查明：1994年，原告陈某鸣与其叔伯兄弟陈某共同投资在廉江市营仔镇犁头沙围西面、黎天围南面围垦虾塘。该二人以营仔镇犁头沙村的名义，于1994年1月3日向廉江县营仔镇犁头沙管理区办事处、廉江县营仔镇人民政府、廉江县九州江水利管理处、某某市人民政府防汛防旱防风指挥部（以下简称廉江市三防指挥部）请示，称：经廉江县营仔镇犁头沙村委会研究决定，由本村群众集资合股在犁头沙围西面、犁天围南面围垦海滩涂用于发展水产养殖；围垦地段：东接犁头沙围堤，西接犁天围西南角即犁天围进水闸口400多米处，围垦面积约60余亩；特此报告，恳请批准。上述4个管理部门均在该请示上签署意见，同意围垦养殖，其中廉江县九洲江水利管理处的意见是：“经现场考察，在此围垦对江海围堤及排水不影响。”廉江市三防指挥部的意见是：“同意围垦养殖”。该请示保存在某某市人民政府向陈某鸣颁发03440881031号海域使用权证书的档案材料中。 陈某鸣、陈某的合伙养殖，后因双方民事纠纷，经由法院判决，将围垦的海域使用权执行归原告所有。 2003年4月23日，陈某鸣向某某市渔业局申请办理海域使用权证书，该局于5月25日进行行政许可现场勘察，明确了陈某鸣申请用海的位置是营仔镇犁天围旁靠犁头沙偏西北方，并标明了具体的经纬度坐标，认为该滩涂开发没有争议，权属明确，用海界址、面积清楚。5月28日，陈某鸣填报海域使用权申请表，记载：申请人陈某鸣，联系地址营仔镇犁头沙村，用途为鱼虾养殖，养殖权属使用情况为国有出让，养殖总面积9.33公顷，其四至为：东至北纬21°25.978′，东经109°55.530′，西至北纬21°25.959′，东经109°55.232′，南至北纬21°25.924′，东经109°55.385′，北至北纬21°26.061′，东经109°55.505′，申请使用期限为2003年5月28日至2018年5月28日共15年；廉江市营仔镇人民政府于8月8日在该申请表上签章同意报批。该申请表附有一份陈某鸣养虾场用海界址图。5月28日，某某市渔业局向陈某鸣发出廉海渔受字[2003]第22号海域使用权受理通知书，告知已依法受理其用海申请，自受理之日起60个工作日完成海域使用权审核报批程序。在编号为1031号的养殖使用权审批表中，在“调查意见”一栏，调查人某某市渔业局工作人员邱明泉记载：陈某鸣是营仔镇犁头沙村人，投资滩涂开发搞对虾养殖，符合海洋经济条件，该滩涂开发没有争议，权属清楚，同意报批核发养殖证；在“渔业主管部门审核意见”一栏记载：拟发海域使用权证，同意报批，并加盖有某某市渔业局的印章；在“人民政府审批意见”栏中，盖有被告即某某市人民政府的印章，日期为2003年10月20日。9月10日，某某市渔业局发出廉海域字001号海域使用公示，对包括陈某鸣在内的23户海域、滩涂养殖使用申请者向社会公示，如有异议，应自公示之日起15日内书面或电话向某某市渔业局海域管理科反映。11月28日登记编号44088120030031的海域使用权登记表显示：海域使用权人为廉江市营仔镇犁头沙村的陈某鸣，经营性对虾养殖场9.33公顷，投资金额10万元，用海期限自2003年11月14日至2018年11月14日，占用岸线1,500米，海域使用金为每年每公顷300元即2,799元，证书编号03440881031，发证日期2003年11月14日，登记日期2003年11月28日。12月1日，某某市渔业局向陈某鸣发出海域使用权批准通知书。12月15日，陈某鸣缴纳海域使用金2,799元。 03440881031号海域使用权证书显示：海域使用权人陈某鸣，养殖用海，面积9.33公顷，发证日期2003年11月14日。填证机关为某某市渔业局，发证机关为某某市人民政府。陈某鸣每年均向海域主管部门办理了年度审查，并缴纳每年的海域使用金2,799元，审查有效期至2010年11月14日。 2011年7月18日，九洲江管理局向被告请示：因江洲围海堤加固工程，需要使用江洲围内堤脚边的部分鱼塘、虾塘和外堤脚边部分滩涂，但某某市渔业局在水行政主管部门不知情的情况下，发放了江洲围海堤犁头沙村侧9.33公顷03440881031号海域使用权证书给陈某鸣。鉴于江洲围海堤加固工程立项在前，某某市渔业局发证在后，且未征求廉江市水行政主管部门的意见，故请求撤销03440881031号海域使用权证书。7月19日，某某市水务局在该请示上签署“情况属实”，并盖章确认。 2011年9月20日，被告作出廉府[2011]59号《关于撤销03440881031号海域使用权证书的决定》，撤销给陈某鸣颁发该海域使用权证书的具体行政行为，其程序性依据为《广东省各级人民政府行政执法监督条例》第十三条第（三）项、《广东省行政执法责任制条例》第十一条的规定。12月31日，被告以笔误更正通知书的形式，将《广东省行政执法责任制条例》“第十一条”更正为“第三十二条”。 陈某鸣不服该决定，向湛江市人民政府申请行政复议。2012年1月6日，湛江市人民政府作出湛府行复[2012]3号行政复议决定，维持被告作出的具体行政行为，并于2月2日通过特快专递向陈某鸣送达了该复议决定书。陈某鸣仍不服，于2月15日向湛江市中级人民法院提起行政诉讼，该法院在其行政起诉状上盖有“2012年2月15日”的收文章；经告知海事行政诉讼管辖权的规定后，陈某鸣于2月23日向本院提起本案诉讼。 另查明，原告陈某鸣，1962年4月16日出生，1985年7月从湛江市人民警察学校毕业后分配到廉江市公安局工作，1999年12月至2007年2月任该局户政股股长，2008年10月因故被廉江市监察局行政开除。 九洲江海堤加固工程现已竣工，九洲江海堤修建占用了03440881031号海域使用权证书项下的部分海域。 本院认为：原、被告之间争执的焦点是原告起诉是否超过了法律规定的期限，被告作出的被诉具体行政行为是否有事实和法律依据、程序是否合法。 湛江市人民政府作出湛府行复[2012]3号行政复议决定书后，向原告特快专递该复议决定书，原告于2012年2月2日签收。根据“申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼”的规定，相关的行政诉讼应在2月3日至2月17日内向法院提出。虽说原告于2月23日向本院提起本案诉讼时已经超过该起诉期限，但其早在法定期限内即2月15日就向湛江市中级人民法院提起了相关诉讼，这是当事人不清楚广东省海事行政诉讼案件的管辖规定所致，不影响对其行使行政诉讼权利的时间的认定。因此，应以原告向湛江市中级人民法院提交诉状的2月15日为其行使行政诉讼权利的时间，原告起诉没有超过法律规定的起诉期限。被告关于原告提起本案诉讼超过起诉期限的抗辩，与事实不符，不予支持。 涉案水域在九洲江河口与大海的交汇处，被告所作出的具体行政行为，既引用了调整海域关系的《中华人民共和国海域使用管理法》，又引用了规范河口滩涂的《广东省河口滩涂管理条例》，却始终没有明确相关水域是属于海域抑或是属于河口滩涂，在诉讼过程中亦未提出证据证明该水域的属性。原告主张该水域系海域，但同样没有列举充分的证据予以证明。 原告从1994年开始，即在涉案水域从事围垦海水养殖。廉江县九洲江水利管理处在相关请示上专门注明“经现场考察，在此围垦对江海围堤及排水不影响”，廉江市三防指挥部的意见是：“同意围垦养殖”。可见，原告在该水域从事围垦海水养殖，并非没有对水域使用的相关问题进行论证，也并非没有经过水行政主管部门的审批和对防洪、泄洪的问题作出安排。该请示件收存在原告申办03440881031号海域使用权证书的档案中，说明在申请办理该海域使用权证书时，原告已经声明其征求过水行政部门及防洪部门的意见；而被告未要求另行提供由广东省水行政主管部门审查并出具防洪规划意见书的书面材料，表明其认可了1994年的水行政部门意见和防洪、泄洪安排。即使按照2007年3月1日生效施行的《广东省海域使用管理条例》第十二条第三款“不改变海域自然属性的渔业养殖用海在五十公顷以下，且符合海洋功能区划和海域使用规划的，可以不提交海域使用可行性论证报告书或者报告表”的规定，原告申请使用的水域仅为9.33公顷，也不需要提交海域使用可行性论证报告书或报告表。原告在2003年申办海域使用权证书时，已在该水域从事围垦海水养殖近10年，客观上已不需要新投入大量的资金来新建固定设施，而以个人身份从事的围垦海水养殖也无从办理“注册资金证明”，因而要求提供注册资金证明没有法律依据。在登记编号为44088120030031的海域使用权登记表中，记载了投资金额10万元，表明原告有关围垦海水养殖的资金已有落实，该项资信状况得到被告的认可。因此，如果涉案水域属于海域，则被告认为2003年其向原告颁发03440881031号海域使用权证书时，违反了《中华人民共和国海域使用管理法》第十六条第二款第（二）、（三）、（四）项及第十七条第二款规定的主张，与法庭查明的事实不符，不予支持。 《广东省河口滩涂管理条例》是省级地方性法规，由广东省第九届人民代表大会常务委员会第二十二次会议于2001年1月17日通过，3月1日起施行。根据该条例第六条的规定，九洲江的河口属于广东省的主要河口，由省水行政主管部门管理。该条例第二十一条第二款规定：“本条例实施前已经完工的河口滩涂开发利用工程，经有管辖权的水行政主管部门鉴定为妨碍行洪纳潮但可以治理的，原开发利用建设单位和个人应当按照规定的防洪标准和由有管辖权的水行政主管部门提出、经同级人民政府批准的治理方案进行治理。影响行洪纳潮又无法达到治理要求的，必须有计划地平围行洪，退地还河，具体方案由有管辖权的水行政主管部门提出，报同级人民政府批准后实施。”如果涉案水域属于河口滩涂，则原告的海水养殖场即属于在该条例实施前已经完工的工程，该海水养殖场是否妨碍九洲江的行洪纳潮，须经有管辖权的水行政主管部门鉴定，并确定其可以治理或者不可以治理，然后分别情况予以处理。但无论如何都不再需要按照该条例第十一条、第十二条、第十三条的规定补办申报审批手续，即不需要向有管辖权的水行政主管部门提出申请并提交可行性研究报告，不需要提交经湛江市水行政主管部门初审、省水行政主管部门审查并出具的防洪规划同意书，不需要组织专家论证并报省人民政府审批。被告作出的撤销03440881031号海域使用权证书的决定，本应适用《广东省河口滩涂管理条例》第二十一条第二款的规定，却适用了该条例第十一条、第十二条第二款、第十三条第一款的规定，明显属于适用法律错误。 原告在2003年申办海域使用权证书时，仅表明其为廉江市营仔镇犁头沙村人，未说明其廉江市公安局户政股股长这一公务员身份，确有不妥。但在2008年10月以后，原告不再具有公务员身份，即当初未予披露其公务员身份之情形已不复存在和延续，其本人的现实身份与申办海域使用权证书时表明的身份无异。被告2011年9月20日作出的被诉具体行政行为，仍以原告当初隐瞒公务员真实身份为由，撤销03440881031号海域使用权证书，根本不考虑其后原告身份的变化情况，因此，应认定该具体行政行为主要事实不清，且没有法律根据。 被告以《广东省各级人民政府行政执法监督条例》第十三条第（三）项、《广东省行政执法责任制条例》第三十二条作为依据，作出被诉具体行政行为。但该两条依据均要求以“具体行政行为违法或者不当”、“行政执法行为违法或者不当”为其适用的前提条件，而经法庭审理，并没有证据证明被告2003年11月14日颁发03440881031号海域使用权证书的具体行政行为存在明显的违法或不当，即不存在适用上述两条例的前提条件。《广东省行政执法责任制条例》第十五条规定：“行政执法主体作出影响行政管理相对人、利害关系人权益或者增加其义务的行政执法决定前，应当告知行政执法决定的事实、理由和依据，并且给予其陈述申辩的机会”，被告作出的被诉具体行政行为，显然对原告的切身利益有重大影响，而被告并未按该规定履行告知义务、给予申辩机会，在程序上严重不当。 综上，被告作出廉府[2011]59号《关于撤销03440881031号海域使用权证书的决定》的具体行政行为，认定事实不清，主要证据不足，缺乏法律依据，属于违法的具体行政行为，应判决予以撤销。撤销该具体行政行为后，03440881031号海域使用权证书的效力即回归到2011年9月20日之前的状态。原告关于若法院确认被诉具体行政行为合法，则请求判决确认被告当初颁发该海域使用权证书的错误责任，因本案不存在其假想的条件，该请求应予驳回。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条、第五十四条第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销被告某某市人民政府于2011年9月20日作出的廉府[2011]59号《关于撤销03440881031号海域使用权证书的决定》的具体行政行为； 二、驳回原告陈某鸣的其他诉讼请求。 案件受理费100元，由被告某某市人民政府负担，径付原告，本院预收原告的该项费用不另清退。 如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。 审 判 长 倪学伟 审 判 员 谢辉程 代理审判员 杨雅潇 二〇一二年十二月十九日 书 记 员 卢诗颖 |
