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（2012）静行初字第109号 原告陈A，男，1950年9月9日生，汉族，住上海市江宁路XX弄X号XX室。 原告陈B，男，1952年9月27日生，汉族，住上海市江宁路XX弄X号XX室。 被告上海市静安区规划和土地管理局，住所地上海市昌平路678号。 法定代表人徐蕙良，局长。 委托代理人唐X，男，该局工作人员。 委托代理人黄?，上海市捷华律师事务所律师。 第三人上海XX有限公司，住所地上海市闵行区江川路XXX号。 法定代表人范XX，董事长。 委托代理人骆XX，男，该公司员工。 委托代理人郭XX，男，该公司员工。 原告陈A、陈B不服被告上海市静安区规划和土地管理局（以下简称静安规土局）2012年3月19日作出的沪静建(2012)FAXXXXXX号建设工程规划许可，向本院提起行政诉讼。本院于2012年11月26日受理后，于同年11月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因上海XX有限公司与本案具有法律上的利害关系，本院于2013年1月10日依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2013年3月5日公开开庭进行了审理。原告陈A、陈B，被告的委托代理人唐X、黄?，第三人的委托代理人骆XX、郭XX到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告静安规土局依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，于2012年3月19日向第三人上海XX有限公司核发沪静建(2012)FAXXXXXX号建设工程规划许可证，许可第三人上海XX有限公司在本市昌化路XX号建造工业办公楼一幢及配套垃圾房，项目名称为电梯服务技术研发中心，建设规模为10,241平方米（其中地下室2,025平方米）。 原告陈A、陈B共同诉称，第三人计划新建的办公楼与两原告居住的XXX小区相邻。1、新建办公楼与原告居住楼房呈东西方向垂直布置，高度为23.95米，山墙宽度超过39米，被告核发建设工程规划许可时，核准的间距为16.8米，而按照《上海市城市规划管理技术规定》（以下简称《技术规定》）第二十三条第（二）项第3目的规定，两幢建筑的间距应按平行布置的居住建筑控制，即按建筑高度的1：1确定。被告核准的建筑间距与上述规定不符，影响了原告居住楼房的采光和通风。此外，原告居住小区的日照已被周围高层建筑遮挡，第三人的办公楼位于其小区东南侧，建成后原告小区的日照时间肯定大大下降而达不到《住宅建筑规范》规定的国家标准。2、两原告与小区居民看到被告张贴的该建设项目工程设计方案公告后，多次写信向被告反映情况，被告在未对原告作出回复的情况下核发了被诉建设工程规划许可证，程序违法。综上，请求法院撤销被告作出的沪静建(2012)FAXXXXXX号建设工程规划许可行政行为，对该建设项目重新审批。 被告静安规土局辩称，被告按照《上海市城乡规划条例》（以下简称《规划条例》）相关规定审核了第三人提交的申请及材料，建筑间距、退界等技术指标符合《技术规定》的要求，故被告核发被诉建设工程规划许可证的行政行为，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求法院依法予以维持。 第三人上海XX有限公司述称，被告核发被诉建设工程规划许可证的行为合法有效，请求法院依法维持。 被告为证明其作出的被诉具体行政行为合法，于2012年12月7日向本院提交以下证据和依据： （一）职权依据 《规划条例》第二十八条第二款规定，“前款规定范围以外建设项目的规划许可，由所在区、县规划行政管理部门负责实施”。被告以此作为其核发被诉建设工程规划许可证的职权依据。 （二）认定事实及执法程序证据 1、编号为沪静建（2012）FAXXXXXX建设工程规划许可证及项目表、附图，证明被告于法定期限向第三人作出了被诉建设工程规划许可； 2、上海市建设项目工程规划许可证申请表,证明第三人就该建设项目向被告提出建设工程规划许可的申请； 3、被告出具的建设项目报送材料收件回执，证明被告于2012年3月7日收到第三人的申请及相关材料； 4、第三人向被告提交的建设项目承诺书； 5、建设项目总平面图； 6、上海XX有限公司电梯服务技术研发中心工程项目公示资料，证明被告在核发被诉建设工程规划许可前依法进行了公示； 7、《建设项目日照分析报告》，证明第三人的建设项目符合住宅日照标准； 8、《工程概算书》； 9、静发改委【2011】67号《关于上海XX有限公司电梯服务技术研发中心工程项目核准的批复》，证明该建设项目已取得上海市静安区发展和改革委员会批准； 10、静规土业字【2010】32号《关于核发电梯服务技术研发中心工程建设工程规划设计要求的通知》，证明被告核定该建设项目的规划条件； 11、静规土业字【2011】14号《关于同意电梯服务技术研发中心工程建设工程规划设计要求延期及局部调整的复函》，证明被告对该建设项目作出延期和局部调整规划条件的决定； 12、《关于电梯服务技术研发中心工程设计方案批复》（编号：沪静方（2011）DA31010620111688），证明被告对该建设项目工程设计方案作出审核意见； 13、建设工程设计方案并联审批申请书及上海市静安区环境保护局（以下简称静安环保局）、上海市静安区绿化管理局、上海市静安区市容环境卫生管理局、上海市静安区卫生局、上海市公安局静安分局交警支队、上海市静安区公安消防支队审批意见征询单，证明该建设项目获环保、绿化、卫生、消防等相关单位审核批准； 14、《上海市建设工程施工图设计文件审查合格书》，证明该建设项目施工图设计文件经审查合格; 15、沪房地市字(2004)第000267号、沪房地市字（2004）第000322号、沪房地市字（2004）第000276号上海市房地产权证，证明第三人具有该建设项目的土地使用权； 16、《电梯服务技术研发中心工程基坑围护设计方案（含地下室退界）技术评审意见》，证明该建设项目基坑围护设计方案通过技术评审。 被告以上述第4项至第16项证据证明第三人为申请建设工程规划许可提交了符合规定的文件、图纸，程序合法。 17、《技术规定》，证明该建设项目建筑间距、建筑物退让（离界距离、后退道路规划红线距离）等符合有关规划管理技术要求。 （三）适用法律依据 《规划条例》第三十五条第三款规定，“建设单位或者个人应当根据经审定的建设工程设计方案编制建设项目施工图设计文件，并在建设工程设计方案审定后六个月内，将施工图设计文件的规划部分提交规划行政管理部门。符合经审定的建设工程设计方案的，规划行政管理部门应当在收到施工图设计文件规划部分后的二十个工作日内，核发建设工程规划许可证”。被告以此证明其适用法律正确。 经庭审质证，原告对被告的职权依据及适用法律依据无异议；对被告提交的认定事实及执法程序证据1-17的真实性均没有异议，但原告认为：1、被告的公示程序违法。原告及所在小区其他居民在2011年9月17日看到被告张贴的公告后，于次日写信给被告对该建设工程的设计方案提出了意见。之后，原告等人获悉了被告就反馈意见作出的答复。同年10月18日原告等人再次写信给被告提出新的意见，被告直到2012年5月28日才对原告第二封信作出答复，期间被告已于2012年3月核发了被诉建设工程规划许可证，被告的上述行为违反了《上海市建设工程行政审批管理程序改革方案》（以下简称《改革方案》）关于规划公示的相关规定，对原告反馈意见的处理超过了法定时限。2、根据《改革方案》规定，被告应当审核第三人建设项目对周围环境的影响，但被告的证据材料中没有环境影响审批报告。3、被告核定的建筑间距与法律规定不符。第三人新建办公楼的山墙宽度大于16米，按照《技术规定》第二十三条第（二）项第3目规定，与原告居住楼房的间距应按平行布置的居住建筑控制，即按第三人建筑高度的1：1确定，而被告依据该条第（二）项第2目规定，以不小于南北朝向建筑高度的0.7倍核定了二者建筑间距为16.8米，审核依据错误。4、原告居住小区因受现有天香公寓、富容大厦两栋建筑遮挡，日照已经受到影响，第三人新建的办公楼位于原告居住小区东侧，肯定对原告居住小区的日照、采光、通风带来更大的影响。依照建设部2005年颁布的《住宅建筑规范》相关规定，现状住宅的日照时间不能满足日照标准的，被新建建筑遮挡后不能减少其日照时间。而被告提供的《建设项目日照分析报告》中，虽将天香公寓和富容大厦作为叠加分析的主体建筑，但该日照分析报告针对的是老年医院，并没有考虑到对原告居住小区日照带来的影响。 对原告的上述质证意见，被告认为：1、对原告等人2011年9月18日针对公示的该建设项目设计方案提出的书面意见，被告已经在法定期限内作出反馈意见，公示程序符合法律规定。原告等人的第二次来信内容与第一次差不多，被告遂按照信访程序进行处理。2、建设项目对周围环境是否产生影响，应当是由环保部门审批，在该建设项目并联审批意见征询单中，静安环保局已审批同意，因此被告在核发被诉建设工程规划许可证过程中，依据就是上述环保部门的审批意见，第三人无须向被告提供环境影响报告。3、第三人新建的办公楼是非居住建筑，与原告居住楼房属东西向垂直布置，二者均属多层建筑，其间距应当按照《技术规定》第二十三条第（二）项第2目规定的“在浦西内环线以内地区不小于南北朝向建筑高度的0.7倍”来确定，第三人新建办公楼建筑高度为23.95米，现被告核定二者间距为16.8米，符合上述规定。且结合《技术规定》附录三关于建筑间距的图示，被告认为只有在两幢建筑的山墙宽度均大于16米的，才按照该条第（二）项第3目中规定的，按平行布置的居住建筑控制间距。而原告居住楼房山墙宽度仅为12米多，小于16米，不能适用该条第（二）项第3目的规定。4、第三人办公楼和原告居住楼房的建筑间距符合《技术规定》第二十三条的规定，已经保障了原告居住楼房日照、通风的要求。且从日照分析报告看，原告居住楼房不在拟建建筑的阴影范围内，不属该建设项目客体分析范围，第三人新建的办公楼对原告居住楼房的日照不产生影响，至于天香公寓、富容大厦是否对原告造成影响，和本案不具有关联性。此外，《住宅建筑规范》是关于住宅建设的相关标准，本案第三人新建的办公楼属非住宅建筑，故不适用该规范。 第三人对被告提交的上述证据和依据均无异议；对原告提出的应当提交环境影响审批报告的质证意见，第三人认为环境影响报告属于申请环评审批的材料之一，其在建设项目规划设计审批阶段已经向静安环保局提交了。在向被告申请建设工程规划许可证时就直接提交了静安环保局的审批意见。对原告提出的其他质证意见，同意被告的答辩意见。 庭审中原告提供了以下证据和依据： 1、行政复议申请报告和行政复议决定书，用以证明原告不服被诉建设工程规划许可行为向上海市规划和国土资源管理局提出行政复议，复议结果为维持规划许可； 2、2011年9月18日、同年10月18日给被告的居民来信两份，2012年6月6日给上海市规划和国土资源管理局的居民来信一份，用以证明原告看到被告的公示后多次提出意见； 3、2012年5月28日、同年7月5日被告向原告作出的书面答复，用以证明被告在作出被诉建设工程规划许可后，才对原告第二次提出的意见作出回复，属程序违法； 4、《住宅建筑规范》建筑专业相关章节讲解，用以证明该规范要求第三人新建办公楼不能减少原告居住楼房现有的日照时间。 经庭审质证，被告对原告证据的真实性均无异议，但认为：1、证据2、3中，在被告2012年3月核发建设工程规划许可证后的一份原告来信和两份被告信访回复，均与本案不具有关联性；从其他两份原告来信内容中反映出被告按照法定程序对该建设项目的设计方案进行了公示，且针对原告提出的意见也作出了回复。2、《住宅建筑规范》是规范住宅建筑的规范性文件，本案第三人新建办公楼非居住建筑，不适用该规范。 第三人对原告证据的真实性没有异议，同意被告的质证意见。 第三人未向法庭提供证据。 经审查，本院认为被告提交的证据和依据，来源合法、客观真实、与本案具有关联性，均予以确认。 经审理查明，2012年3月7日，第三人上海XX有限公司向被告静安规土局申请核发位于本市昌化路XX号电梯服务技术研发中心项目的建设工程规划许可证，并提交了建设工程设计方案批复、总平面图及施工图设计文件审查合格书等材料。被告经审查，认为第三人提供的相关材料符合规定和设计要求，遂于2012年3月19日向第三人核发沪静建（2012）FAXXXXXX号建设工程规划许可证。 又查明，两原告系本市XXX小区居民。两原告居住楼房位于第三人新建办公楼西侧，二者建筑山墙与建筑山墙相邻，两原告居住楼房的建筑高度小于24米、山墙宽度小于16米，为多层建筑。两原告获悉被告向第三人核发的被诉建设工程规划许可证，认为该建设项目对原告所在小区的采光、通风产生影响，向上海市规划和国土资源管理局提出行政复议，上海市规划和国土资源管理局于2012年10月24日作出了维持被诉建设工程规划许可的复议决定。原告不服，诉至本院。 再查明，被告将该建设项目的工程设计方案及相关内容在原告小区XXX弄口进行公示后，原告及小区其他居民在2011年9月18日写信至被告处，就该建设工程的设计方案提出反馈意见，被告遂以张贴公告的方式针对原告的反馈意见作出书面答复。同年10月18日，原告再次写信就被告所作的书面答复提出异议。2011年11月21日，被告经审批同意，向第三人作出《关于电梯服务技术研发中心工程设计方案批复》。 本院认为，被告依法具有核发建设工程规划许可证的职权。被告收到第三人的申请及相关材料后，于法定期限内进行了审核，认为该建设项目的建筑面积、建筑高度等符合经审定的建设工程设计方案，并经环保、卫生等职能部门审核同意，且该建设项目满足《技术规定》对建筑间距、建筑物退界、日照等技术要求，依据《规划条例》第三十五条的规定，向第三人作出核发建设工程规划许可证的具体行政行为，认定事实清楚、程序符合法律规定，适用法律正确。 本案主要争议焦点为：1、被告未在核发被诉建设工程规划许可证前，对原告就公示的设计方案第二次提出的意见作出答复是否合法。2、第三人向被告提出申请时应否提交环境影响报告，被告是否应对该报告进行审核。3、第三人新建办公楼与原告居住楼房的建筑间距应按垂直布置的居住建筑控制还是平行布置的居住建筑控制。4、第三人新建办公楼对原告居住楼房的现有日照是否带来影响，是否违反了《住宅建设规范》规定的日照标准。 对于第一个争议焦点，《规划条例》第三十七条规定，“建设项目可能对相邻居住环境或者对公共利益产生影响的，规划行政管理部门应当……进行建设工程设计方案公示，……公示期限不得少于十日。规划行政管理部门应当充分考虑公众的意见，并对采纳情况予以分类答复。公示和意见反馈时间不计入建设工程设计方案审核时限。”《改革方案》中关于设计方案公示的规定，“规划土地管理部门在批准建设工程设计方案前，应按照有关规定将建设工程设计方案的相关内容向公众公开展示、听取公众意见。”本院认为，从现有证据看，被告在批准该建设项目设计方案前进行了公示，且在收到原告的反馈意见后也及时作出了答复，符合上述法律规定。至于原告在知悉被告答复内容后再次提出的异议，相关法律法规并未规定被告必须在核发建设工程规划许可证之前作出答复，被告将其作为信访来信处理并无不当，原告的主张缺乏法律依据。 对于第二个争议焦点，本院认为，被告不具有对该建设项目环评审批的职权。原告提出的环境影响报告应属本案第三人向环保部门申请环评审批时提交的材料。本案第三人向被告提出被诉建设工程许可证申请时，一并提交了静安环保局的审批意见，符合相关法律规定和操作规程。原告认为被告应对环境影响报告进行审核的主张，本院不予认可。 对于第三个争议焦点，被告认为，原告居住楼房山墙宽度小于16米，建筑间距应按垂直布置的居住建筑控制，不按平行布置的居住建筑控制。被告的上述主张，缺乏法律依据。从现有证据及原、被告当庭陈述看，第三人新建办公楼与原告居住楼房呈东西向布置，且二者建筑山墙与建筑山墙相邻，根据《技术规定》第二十九条第（三）项的规定，非居住建筑的山墙与居住建筑的山墙间距，按第二十五条、第二十七条的规定控制。同时，该《技术规定》第二十五条规定，多、低层居住建筑的山墙间距不小于较高建筑高度的0.5倍，且其最小值为4米。本案中被告依据该《技术规定》第二十三条第（二）项第2目的规定，核定的二者建筑间距为16.8米，优于该规定第二十五条对山墙间距的要求。本院认为，被告核定的建筑间距未违反《技术规定》的强制性标准，也未损害原告利益。原告认为被告核定的间距过小，应适用该《技术规定》第二十三条第（二）项第3目的规定确定间距的主张，本院不予采纳。 对于第四个争议焦点，《住宅建筑规范》第2.0.1条规定，供家庭居住使用的建筑，简称住宅。本案中第三人新建的系工业办公楼，不属于住宅范畴。故被告认为该规范不适用本案情形的观点，本院予以认可。此外，该规范第4.1.1条规定，住宅间距应以满足日照要求为基础，并未明确规定现状住宅的日照时间不能满足日照标准的，被新建建筑遮挡后不能减少其日照时间。且原告未能提供证据证明其居住楼房被天香公寓、富容大厦遮挡后，现有的日照时间不符合标准。被告按照《技术规定》第二十三条第（二）项第2目的规定确定建筑的间距，已经满足了原告居住楼房日照、通风的要求，且该建设项目《日照分析报告》的日照分析说明，明确“基地西侧B2-B4楼（即原告小区）不在该项目客体分析范围内，按技术规定上述建筑在日照有效时间段内均不受本项目日照遮挡影响。”因此在日照有效时间段内第三人新建办公楼未对原告居住楼房产生影响。本院认为，原告的该项主张缺乏事实证据和法律依据，不予采信。 综上，原告要求撤销被诉建设工程规划许可证，事实依据和理由不足，本院难以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项的规定，判决如下： 维持被告上海市静安区规划和土地管理局2012年3月19日作出的沪静建(2012)FAXXXXXX号建设工程规划许可。 案件受理费人民币50元，由原告陈A、陈B共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于上海市第二中级人民法院。 审判长符德强 代理审判员徐静 人民陪审员何迪经 二○一三年三月二十二日 书记员倪蕾 审 判 长 符德强 代理审判员 徐 静 人民陪审员 何迪经 二〇一三年三月二十二日 书 记 员 倪 蕾 |
