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（2013）浦行初字第21号 原告上海某某电器有限公司。 法定代表人吴柏千。 委托代理人夏青。 被告上海市浦东新区安全生产监督管理局楼。 法定代表人傅红岩。 委托代理人吴青。 委托代理人裴蓁。 原告上海某某电器有限公司（以下简称某某公司）诉被告上海市浦东新区安全生产监督管理局（以下简称浦东安监局）安全行政处罚一案，原告于2013年1月30日向本院提交诉状，本院于次日立案受理，于同年2月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年2月25日、2月28日、3月5日公开开庭进行了审理。原告某某公司的委托代理人夏青，被告浦东安监局的委托代理人吴青、裴蓁到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告浦东安监局于2012年10月30日作出第2120120960号《行政处罚决定书》，认定：原告某某公司于2012年3月29日8:50时在浦东新区沪南公路4388号公司内，因违法将施工项目发包给不具备建筑施工资质的秦军公司，未认真履行发包方安全管理责任，对刘磊高处坠落死亡事故负有责任的行为，违反了《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《生产安全条例》）第三十七条第（一）项的规定，依据《生产安全条例》第三十七条第（一）项的规定，决定对原告作出罚款人民币（以下币种均为人民币）12万元的行政处罚。 被告浦东安监局向本院提供了以下作出被诉行政处罚决定的依据和证据材料：1、《生产安全条例》第四十三条、《上海市安全生产条例》第七条第（四）项，证明被告具有作出被诉处罚决定的法定职权；2、立案审批表，证明被告履行了立案审批程序，于2012年3月29日立案；3、被告2012年3月29日对某某公司厂内负责人张惠康的询问笔录，证明原告门卫间改建工程由秦军承包；4、被告于2012年3月29日对某某公司法定代表人吴柏千的询问笔录，证明某某公司将门卫间改建工程发包给上海秦军建筑安装工程有限公司（以下简称秦军公司），但未审查秦军公司的施工资质，未办理行政许可手续，也未认真履行发包方安全管理责任；5、被告于2012年3月29日对秦军公司法定代表人秦军的询问笔录，证明秦军公司无施工资质，门卫间改建工程未办理行政许可手续；6、被告于2012年3月29日对秦军公司员工姚才龙、吴曙磊的询问笔录，证明现场施工人员关系及事故发生过程；7、浦府安[2012]29号《关于的批复》（以下简称批复）、《上海秦军建筑安装工程有限公司“3.29”刘磊高处坠落死亡一般事故的调查报告》（以下简称事故调查报告），证明“3.29刘磊死亡事故调查组”于2012年5月9日出具调查报告，查明了事故发生的经过、原因，认定了事故的性质和事故责任，原告违法将施工项目发包给不具备建筑施工资质的秦军公司，未认真履行发包方安全管理责任，上海市浦东新区人民政府（以下简称区政府）于2012年5月24日对调查报告予以批复确认；8、某某公司营业执照，证明原告是具有独立法人资格的生产经营单位；9、秦军公司的营业执照查询记录，证明秦军公司经营范围注明“建筑工程施工（凭资质）”、“企业经营涉及行政许可的，凭许可证件经营”；10、工程合同及上海太平洋某某有限公司二层辅楼建造工程报价表，证明原告与秦军公司2012年1月12日就门卫间改建工程签订了工程合同，二者存在承发包关系；11、建筑工程施工许可证，证明原告就生产性仓库的改扩建工程取得过建筑工程施工许可证，原告知道建筑施工项目需要行政许可审批；12、案件处理报批表，证明案件履行了行政处罚案件处理报批程序；13、行政处罚事先告知书及送达回证，证明被告2012年7月3日向原告送达了行政处罚事先告知书，告知原告对行政处罚具有陈述和申辩的权利；14、行政处罚听证告知书及送达回证，证明被告2012年7月3日向原告送达了行政处罚听证告知书，告知原告对行政处罚具有要求举行听证的权利；15、听证申请书及快递单；16、沪浦安监听通字（2012）第002号行政处罚听证通知书及送达回证；17、某某公司的委托书及受托人的身份证明；18、2012年7月26日行政处罚听证笔录；19、听证会报告书；20、沪浦安监听通字（2012）第003号行政处罚听证通知书；21、2012年9月27日行政处罚听证笔录；22、2012年9月27日录音记录；23、某某公司《关于不需要进行第二次听证的意见函》，以证据15-23证明被告充分保障了原告的听证权利；24、被诉《行政处罚决定书》及送达回证，证明被告于2012年10月30日对原告作出处罚决定，并于当日向原告送达；25、某某公司2012年3月29日提交的《事故基本情况》，证明原告与秦军公司存在承发包关系；26、被告于2012年7月26日所作的《资质查询记录》,证明秦军公司不具备任何建筑施工资质；27、原告行政复议申请书及沪安监行复[2013]1号行政复议决定书，证明原告在复议中已经确认秦军公司没有资质以及原告没有审查秦军公司施工资质的事实，上海市安全生产监督管理局（以下简称市安监局）于2013年1月15日作出维持的复议决定；28、区政府法制办公室2013年2月26日出具的执法资质证明，证明吴青、计水国、顾才亭三人执法机构为浦东安监局，具有安全生产监督的执法资质；29、浦安监[2012]26号《关于印发的通知》，证明安全生产监察队的主要工作职责；30、《生产安全条例》第三十七条第（一）项作为适用法律依据，《生产安全条例》、《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）以及国家安全生产监督管理总局第15号令《安全生产违法行为行政处罚办法》作为执法程序依据。 原告某某公司诉称：被告作出的处罚决定，认定事实不清、程序违法、适用法律错误。一、适用法律错误。被告作出的行政处罚决定书没有载明“对事故负有责任”进行定性的法律依据，认定原告“对事故负有责任”纯属被告主观认定。依据《行政处罚法》第三条第二款的规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。二、执法程序违法。依据《行政处罚法》第三十一条的规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据。本案被告作出行政处罚前未告知原告认定原告对事故负有责任的法律依据，故未履行上述程序，故该行政处罚不能成立。三、认定事实错误。原告与秦军公司签订工程合同，已约定安全责任由秦军公司自负，与原告无关，根据《上海市安全生产条例》第四条以及《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第二条的规定，安全责任在秦军公司。且原告在将工程发包给秦军公司时，并不知道其不具备建筑施工资质。无论从事实还是法律的角度分析，安全管理的责任均在于秦军公司。故原告诉至法院，要求撤销被告作出的第2120120960号行政处罚决定。 原告某某公司向本院提交了以下证据：1、顾才亭的名片，证明顾才亭的工作单位是浦东新区周浦镇安全生产事务所；2、《上海秦军建筑安装工程有限公司“3.29”刘磊高处坠落死亡一般事故的调查报告》，证明该报告与被告提供的报告存在不一致的地方，原告收到的只有五页，上面有骑缝章，被告提供的报告多三页，即签名和照片页，且没有骑缝章。 被告浦东安监局辩称：不同意原告的诉讼请求。一、被告依法履行职责、行政主体适格，合法有效。二、被告依法执法认定事实清楚，证据确凿。秦军公司没有法定建筑施工资质，原告发包的项目未依法取得建筑工程施工许可，原告没有依法履行安全生产监管义务，原告通过签订合同转移法定安全生产监管义务无效。三、被告适用法律依据正确。原告适用的《安全生产条例》第三十七条将定性与量罚相统一。该条款的关键在于当事人是否违反国家现有与安全生产有关的法律、法规、规章。本案原告违法行为的客观事实、法律事实如前所述，证据确凿，完全符合《安全生产条例》第三十七条设定的要件。四、被告遵守了法定程序。本案被告在执法过程中，进行立案调查取证，对原告的权利告知充分，处罚听证审慎进行，作出的处罚合法适当，依法向被告送达了处罚决定书，执法程序合法。综上，被告作出的处罚决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，执法程序合法，处罚适当。请求法院依法裁判。 对被告提供的依据和证据，原告质证意见如下：对被告的职权依据无异议；对证据2-6的合法性有异议，认为涉及的承办人员造假，立案审批表中的承办人是计水国、吴青，询问笔录中的承办人却是顾才亭、吴青，对顾才亭、计水国的执法身份是否合法有异议；张惠康称顾才亭告诉他只在2012年3月29日上午做了一份笔录，当日下午未做笔录；吴柏千、秦军称当日向其作询问笔录的人是计水国，但询问笔录上记载的却是顾才亭；即使承办人员执法权限是合法的，也不能证明被告要证明的事实；对证据7的调查报告，认为属于造假，原告之前收到的调查报告只有5页，无签名页及照片，上面有骑缝章，但被告提交的报告有8页，无骑缝章，且第六页的页码是手写；被告制作报告的程序违法、认定事实不清，证据不足，不能作为定案依据；在程序方面，根据《上海市实施的若干规定》（以下简称《若干规定》）第五条第三款的规定，调查组组长要由负责人担任，但从立案审批表看，吴青并非部门负责人，故不能担任组长；依据《生产安全条例》第三十条以及《若干规定》第十四条的规定，调查报告应有组员的签名以及相应附件，调查组成员仅一人具有执法证，违反了执法人员必须两人或以上的规定；在认定事实方面，被告无证据证明原告将项目发包给无资质的秦军公司，门卫间项目属于钢结构项目，需要钢结构的施工资质，被告未提供证据证明秦军公司没有钢结构的施工资质，被告查询秦军公司资质的时间在调查报告之后；调查报告中隐瞒了工程合同关于生产安全事故责任约定的事实，被告应该报批所有事实；调查报告认定秦军公司违反安全生产条件与事实不符，刘磊坠落死亡的直接原因是没有戴安全帽和安全带，如果秦军公司有这些设备，就是刘磊的责任，如果秦军公司未提供这些设备，秦军公司也有责任，被告认定原告应履行安全生产管理责任，但在报告中未载明具体的法律依据，根据工程合同的约定以及《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十七条的规定，秦军公司具有承担责任的义务和资格，故安全事故与原告无关；对证据7中的批复，认为区政府在批复作出前未对报告予以核实，是基于错误的报告作出的错误批复，不能作为定案依据；对证据8无异议；对证据9的真实性无异议，但不能证明被告所要证明的内容，且下载时间为2012年6月1日，在作出调查报告之后，根据《生产安全条例》第三十一条的规定，调查报告作出之后，整个调查程序就应结束；对证据10的工程合同的真实性无异议，合同是有效的，报价表是原告在听证程序中向被告提供，现在看来并非是合同的附件，与本案无关；对证据11的真实性无异议，但不能证明被告要证明的内容，根据《建筑工程施工许可管理办法》第二条第二款的规定，300平方米以下的建筑可以不申请办理建筑施工许可证，门房间的面积是200平方米，且全部是钢结构；对证据12，其中争议要点一栏是空白，违反了《安全生产行政执法程序规定》一般程序中第四款的规定，争议要点应当写明当事人对定性等争议要点，被告隐瞒了部分事实，完全忽视了原告的意见，隐瞒了原告的陈述；根据《安全生产行政执法程序规定》的规定，被告首先要调查取证，应有两名执法人员，制作现场检查笔录，但被告只有询问笔录，也未听取原告的陈述申辩；对证据13，认为未告知原告认定原告违法的依据；对证据14，认为违反了《上海市行政处罚听证程序试行规定》第十七条第二款的规定，没有告知违法依据；对证据15无异议；对证据16，认为违反了《上海市行政处罚听证程序试行规定》第八条的规定，听证通知应该由听证主持人送达，不应该由调查人员吴青、计水国送达；对证据17无异议；对证据18的真实性、公平性与合法性有异议，原告签名后离开，当时无人签名，但后来收到笔录后，发现所有旁听人员及其他人员都签了名，而且对笔录中原告陈述部分的两处内容有圈划及标注，旁听人员无权在笔录上签字；对证据19，认为主持人意见无事实及法律依据，不能反映真实情况；对证据20-23无异议；对证据15-23所要证明的内容有异议，原告表述的内容有事实及法律依据，被告虽举行了听证，但是未听取原告的陈述及申辩意见，没有保障原告的合法权益，听证成了形式；对证据24-25无异议；对证据26，认为只能证明秦军没有建筑施工资质，不能证明其没有钢结构施工资质，且查询是在调查报告结束之后，违反了《生产安全条例》第三十一条的规定；对证据27的真实性无异议，但不认可被告证明的内容，原告当时并不知道秦军没有建筑施工资质；对证据28的真实性无异议，但认为应当提供计水国的执法证件；对证据29，认为不能证明被告要证明的内容，顾才亭属于周浦镇安全事务所，并非属于监察队；根据《安全生产条例》以及《若干规定》第五条第三款的规定，应当由区政府委托被告执法，而不是委托顾才亭执法，被告也不能转委托顾才亭；对被告的适用法律依据，认为被告适用法律错误，被告适用法律对应的义务条款是《安全生产法》第四条及第二章择适合条款，适用的《安全生产法》第四十一条对应的罚则条款是《安全生产法》第八十六条，因此被告作出处罚决定没有认定原告违法的法律依据；对被告的执法程序依据，认为被告的违法行为贯穿整个执法过程。 被告针对原告的质证意见提出以下意见：1、顾才亭、计水国、吴青均为被告具有合法执法证件的执法人员；2、关于立案审批表与询问笔录上承办人不一致的问题，询问笔录不是必须由由立案承办人进行询问；3、有关事故调查报告，认为应由事故调查报告出具部门解释，不应由被告解释，两份报告的内容一致，被告未提供照片和调查组成员签名并不影响报告的真实性和有效性；4、立案审批表的负责人是部门负责人，吴青、计水国是被告按照内部分工确定的分区管理生产安全事故案件的区域负责人，是包含周浦镇等区域的事故负责人；5、被告在事故调查报告之后收集的材料并非是事故调查报告认定事实的证据，而是作为被告作出行政处罚的证据；6、根据《安全生产法》第十六条及配套的解释、《中华人民共和国建筑法》第十三条的规定，建筑公司的施工资质是最起码的安全生产条件之一，秦军公司并不具备；7、有关事故责任认定，事故责任认定的主体是事故调查小组，原告排除自身责任与法无依；8、关于建筑施工许可证的问题，认为原告提交的作为工程合同附件的报价表中门卫间建筑面积是484平方米、投资额为62.3万元，不符合法律规定的不需要办理施工许可证的情形；虽然报价表上的公司名称有误，但在报价内容、标的指向性、落款日期与工程合同相对应，吴柏千及秦军在笔录中陈述的工程建筑面积与投资额均与报价表基本一致；9、原告提供的规定只能说明送达听证通知书是主持人的职责，并未规定听证通知书必须由听证主持人送达；10、被告已经依法听取原告陈述、申辩，被告不采纳原告的意见不等于没有听取原告意见；11、被告适用的《生产安全条例》第三十七条就是定性条款；12、本案涉及的整个工程并非只是钢结构的建筑，还包括土建、拆房等内容，法律规定拆房与建房、钢结构施工都需要资质，没有建筑施工资质就没有任何施工资质，包括没有钢结构施工资质；13、被告并未否认秦军公司是安全事故的究责主体，被告也对其进行了罚款，但其责任承担不能覆盖原告应当承担的责任，工程合同中约定的安全责任免责条款对外不具有法律效力，如果发生安全事故，首先应追究生产经营单位的责任；24、听证笔录中对原告陈述部分的圈注问题，是因为该部分原告在听证中并未提出，是在听证结束后加上去的，被告不予确认，所以圈出来。 被告对原告提交证据的真实性无异议，对证明内容有异议；对证据1，认为只能证明顾才亭的工作单位，并未排除其是被告的行政执法人员，其身份可以通过行政执法证证明；对证据2,认为签名和照片页是留在事故调查组，当时在现场均向当事人出示过，发送给当事人的均无签名和照片页，由于签名涉及个人信息，除非法院审查，一般并不出示。 依原告申请，本院依法传唤顾才亭出庭作证，顾才亭陈述：其是被告的执法人员，属于被告下属的周浦镇安全生产监察队，之前叫周浦镇安全生产事务所，执法范围是监察浦东新区的安全事故，包括死亡事故；确认本案被告提交的证据3-6的五份询问笔录上的签名是其本人所签，其作为承办人参与案件的调查，其中四份笔录是其记录。原告对顾才亭的陈述，认为顾才亭在执法权限方面的陈述不是事实，顾才亭曾说过其没有处理涉及死亡事故的安全事故的权限，是区里让他去处理，权限的问题由区里解释。被告对顾才亭的陈述无异议，认为行政执法内部登记分工不妨碍执法证件上的区域范围，所有执法机关人员都是协办，法律规定了两人执法的下限，没有规定不能两人以上，事故处理实际远不止两人处理。 据此，本院确认以下事实：原告某某公司于2012年1月12日与案外人秦军公司签订工程合同，约定由秦军公司承包某某公司的门卫间改建工程。秦军公司无建筑施工资质。2012年3月29日上午8时50分左右，在本市浦东新区沪南公路4388号原告某某公司内，秦军公司在对其承包的某某公司门卫间改建工程进行改建施工过程中，工人刘磊不慎从9.5米高的钢梁上坠落死亡。被告于当日对该事故进行立案查处，并对相关人员进行调查询问。同年5月2日，由被告会同相关部门组成的“3.29刘磊死亡事故调查组”作出事故调查报告，认定上述事故造成工人刘磊1人死亡，直接经济损失约55万元，属一般生产安全责任事故，某某公司违法将施工项目发包给不具备建筑施工资质的秦军公司，未认真履行发包方安全管理责任，对事故负有责任。同年5月24日，区政府作出浦府安[2012]29号批复，同意事故调查报告对事故原因的分析和对事故责任单位及责任人的处理意见。同年7月3日，被告对原告作出行政处罚事先告知书、听证告知书，告知原告享有陈述申辩和要求听证的权利，并于当日送达原告。因原告申请听证，被告于同年7月26日、9月27日进行了两次听证，原告参加了第一次听证，缺席第二次听证。同年10月30日，被告对原告作出被诉《行政处罚决定书》，并于当日送达原告。原告对该《行政处罚决定书》不服，向市安监局申请行政复议，市安监局于2013年1月15日作出沪安监行复[2013]1号行政复议决定，维持了被告作出的被诉《行政处罚决定书》。原告不服，遂起诉来院。 本院认为，依据《生产安全条例》第四十三条“本条例规定的罚款的行政处罚，由安全生产监督管理部门决定”的规定，被告有权作出被诉行政处罚决定。 《安全生产法》第四十一条规定，生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或相应资质的单位或个人。本案中，原告某某公司将门卫间改建工程发包给不具有建筑施工资质的秦军公司，违反了该条规定。被告据此根据“3.29刘磊死亡事故调查组”作出的经区政府批复同意的事故调查报告，结合对相关人员的询问和调查，认定原告“因违法将施工项目发包给不具备建筑施工资质的秦军公司，未认真履行发包方安全管理责任，对刘磊高处坠落死亡事故负有责任”并无不当，认定事实清楚。原告提出其因在工程合同中约定安全责任由秦军公司自负、发包给秦军公司并不知晓秦军公司不具备建筑施工资质，故其不应对事故承担责任的主张，无事实和法律依据，本院不予支持。 《生产安全条例》第三条第（四）项规定，一般事故是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。据此，本案涉及的刘磊坠落死亡事故属于一般事故。《生产安全条例》第三十七条第（一）项规定，事故发生单位对事故发生负有责任的，发生一般事故的，处10万元以上20万元以下的罚款。被告据此对原告作出罚款12万元的行政处罚，适用法律正确，处罚适当。对于原告提出的被告作出的处罚决定没有载明定性的法律依据的主张，本院认为《生产安全条例》第三十七条第（一）项的条文中“事故发生单位对事故发生负有责任的”系定性条款，“发生一般事故的，处10万以上20万元以下的罚款”系罚则条款，故对原告的主张，本院不予采纳。 在执法程序方面，被告在事故发生后，于当日立案，对相关人员进行调查询问并收集证据材料，在作出处罚决定之前作出行政处罚事先告知书、听证告知书，告知原告享有陈述申辩和要求听证的权利，在原告申请听证后，依法进行听证，保障了原告的合法权利；在作出处罚决定之后，将《行政处罚决定书》依法送达原告，执法程序并无不当。对于原告提出的被告未听取陈述申辩意见、听证只是形式以及未保障原告的合法权益的主张，本院认为陈述申辩权以及听证权是程序性权利，被告保障原告陈述申辩及听证的权利，并不意味着采纳原告的陈述申辩意见。另外，关于原告提出的顾才亭、计水国的执法主体资格问题，本院认为被告提供的证据已经可以证明顾才亭、计水国是被告的执法人员，具有安全生产监督的执法资质。 综上，被告作出被诉行政处罚决定职权依据充分，认定事实清楚，适用法律正确，执法程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下： 维持上海市浦东新区安全生产监督管理局于2012年10月30日作出的第2120120960号行政处罚决定。 案件受理费人民币50元，由原告上海某某电器有限公司负担（原告已预缴）。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院 递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。 审 判 长 陆 琴 代理审判员 田 勇 人民陪审员 毛幼青 二〇一三年四月二十四日 书 记 员 邹加沅 |
