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山东省济南市市中区人民法院 行 政 判 决 书 （2013）市行初字第8号 原告济南xx区xx有限公司广告分公司，住所地济南市xx区xxxx山庄xx号楼xx室。 负责人庞xx，经理。 委托代理人孙xx，山东xx律师事务所律师。 委托代理人郭xx，山东xx律师事务所律师。 被告济南市xx局，住所地济南市xx区xx路xx号。 法定代表人宋xx，局长。 委托代理人贾xx，山东xx律师事务所律师。 委托代理人宋xx，山东xx律师事务所律师。 第三人济南市xx处，住所地济南市xx区xx路xx号。 法定代表人刘xx，处长。 委托代理人刘xx，该单位xx科长。 委托代理人董xx，该单位法律顾问。 第三人济南市xx工程处，住所地济南市xx区xx路xx号。 法定代表人刘xx，处长。 委托代理人刘xx，济南市xx处xx科长。 委托代理人董xx，该单位法律顾问。 第三人济南市xx管理处，住所地济南市xx区xx路xx村北。 法定代表人禹xx，处长。 委托代理人戚xx，该单位工会主席。 委托代理人曹xx，山东xx律师事务所律师。 原告济南xx区xx有限公司广告分公司不服被告济南市xx局于2012年8月15日作出的xx管行审[20xx]xx号《济南市户外广告设置审批不予批准决定书》，于2013年2月18日向本院提起行政诉讼。因济南市xx处、济南市xx工程处、济南市xx管理处与本案的处理结果有法律上的利害关系，经原告申请，本院依法通知上述各方作为第三人参加本案的诉讼。本院依法组成合议庭，于2013年3月28日公开开庭审理了本案。原告济南xx区xx有限公司广告分公司的负责人庞xx及其委托代理人孙xx、郭xx，被告济南市xx局的委托代理人贾xx、宋xx，第三人济南市xx处、济南市xx工程处的委托代理人董xx、刘xx，第三人济南市xx管理处的委托代理人戚xx、曹xx到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告济南市xx局于2012年8月15日作出xx管行审[20xx]xx号《济南市户外广告设置审批不予批准决定书》，认为：原告申请的户外广告设置审批项目，受理编号为20xx0xx5xx4，经审查，不符合《济南市户外广告设置管理条例》，依法决定不予批准。 被告在法定期限内向本院提供了其作出上述被诉具体行政行为的证据、依据如下： 1、xx管行审[20xx]1xx号《济南市户外广告设置审批不予批准决定书》； 2、济南市城市xx管理局与原告1997年7月10日签订的《投资改造xxxx和xx东段部分市政设施及买断部分户外广告载体使用权协议书》； 3、济南市城市xx管理局与原告2000年12月6日签订的《关于xx立柱式灯塔广告载体使用权的协议书》； 4、济南市xx管理处与原告2005年6月22日签订的《的补充协议》； 5、原告2012年8月7日济南市户外广告设置申请表4份（附拟设置广告位示意图、原貌实景彩色照片、附拟设置广告位效果图）； 6、《中华人民共和国行政许可法》； 7、《济南市户外广告设置管理条例》； 8、山东省人民政府办公厅《转发省财政厅xx厅xx局的通知》（xx政办发[2005]xx号）。 以上证据、依据，被告用以证明其作出的《济南市户外广告设置审批不予批准决定书》行政程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。 原告济南xx区xx有限公司广告分公司诉称：被告受理的编号为20xx0xx5xxx号户外广告设置审批项目符合被告关于户外广告设置审批项目的各项要求和相关法律规定，被告不予批准原告续期申请的具体行政行为没有事实和法律依据，程序违法。 根据《济南市户外广告设置管理条例》，原告所发布广告不需要设置审批。根据《条例》第十八条第二款规定：“本条例实施前经依法批准设置的户外广告设施可以保留至设置许可期满；期满后申请继续保留的，应当依照本条例规定重新办理许可手续”，而原告所发布的广告是基于原告与第三人济南市xx处及济南市xx委员会xx处通过签署协议与业务通知书等方式发布的，已经获得事实上的发布许可（许可期限自2010年10月10日至2020年10月9日）。但是，被告于2012年7月多次要求原告提供设置审批手续，原告迫于无奈于2012年8月7日向被告提出设置户外广告续期申请。原告的户外广告设置审批申请符合规定，具备《济南市户外广告设置管理条例》所要求的全部条件。根据《济南市户外广告设置管理条例》第十四条规定，申请户外广告设置应当具备的条件如下：（一）设置户外广告设施申请表。内容包括：设置地点、性质、期限、广告设施形式、规格；（二）营业执照；（三）设置户外广告设施的位置示意图及效果图；（四）户外广告设施载体的使用权证明文件；（五）设置大型户外广告设施的，还应当提交具备相应资质的专业设计机构出具的结构设计图、施工说明书和施工结构图。原告于2012年8月7日向被告提出设置户外广告续期申请，资料完全符合上述规定。对于上述条件，唯一有争议的是第（四）项关于使用权证明文件。对此，原告认为本案中广告载体不属于公共设施，其产权属于xx处，原告与xx处在济南市城市xx管理局监督下签署了使用权协议，我方的载体使用权合法有效。原告于1996年5月7日与济南市xx处签订《协议书》取得在xx东西两侧设立新型电脑喷绘广告路牌的独家经营权。2010年9月27日按照济南市xx处的要求与济南市xx工程处签订《协议书》，约定原告继续享有xx4座落地单立柱灯塔广告载体的使用权（许可期限自2010年10月10日至2020年10月9日），且原告已经按约定定期向路灯处缴纳“户外广告资源有偿使用费”。济南市人民政府复议办公室在其作出的济政复决字第（2xxx）xx号行政复议决定书中已查明济南市xx工程处系济南市xx处独资开办并经注册登记的国有企业，济南市xx处和济南市xx工程处合署办公。另外，本案中该广告载体不属于公共设施，其产权属于本案第三人济南市xx处。原告与第三人在济南市城市xx管理局监督下签署了使用权协议。因此，原告继续对该广告载体享有合法使用权毋庸置疑。 被告作出的具体行政行为适用法律错误。被告给原告送达的《不予批准决定书》中载明“你（单位）申请的户外广告设置审批项目，受理编号为20xx0xx5xx4，经审查，不符合《济南市户外广告设置管理条例》规定，依法不予批准。”从该决定书可以看出被告只是概括阐明适用《济南市户外广告设置管理条例》的规定，但并没有阐明原告的申请不符合该《条例》的哪一具体条、款、项。显然，有悖行政机关依法行政的规定，属于适用法律错误。《济南市户外广告设置管理条例》第十八条明确规定本条例实施前经依法批准设置的户外广告设施可以保留至设置许可期满，原告经依法批准设置户外广告设施的许可期应截止至2020年。因此，原告向被告提出户外广告设置的续期申请完全符合相关法律法规的规定。被告在作出决定书之前，未按规定给予原告陈述、申辩和听证的权利，属于程序违法，该具体行政行为依法应当撤销。 综上所述，被告的具体行政行为认定事实与适用法律错误，程序违法，损害了原告的合法权益，请求法院依法撤销被告于2012年8月15日作出的xx管行审[20xx]xx号《济南市户外广告设置审批不予批准决定书》，责令被告对原告的申请重新作出具体行政行为。 原告向本院提供了以下证据： 1、济南市城市xx管理局与原告1997年7月10签订的《投资改造xxxx和xx东段部分市政设施及买断部分户外广告载体使用权协议书》； 2、济南市城市xx管理局与原告2000年12月6签订的《关于xx立柱式灯塔广告载体使用权的协议书》； 3、济南市xx管理处与原告2005年6月22日签订的《的补充协议》； 4、济南市xx处与原告1996年5月17日签订的《济南市xx设立新型电脑喷绘广告路牌协议书》； 5、济南市xx工程处与原告2010年9月27日签订的《协议书》； 6、国内特快专递邮件详情单，证实原告向被告邮寄户外广告设置审批相关材料的事实； 7、原告2012年8月7日济南市户外广告设置申请表1份（附拟设置广告位示意图、原貌实景彩色照片、附拟设置广告位效果图）； 8、济南市xx委员会2008年6月16日《？市管理业务通知书》； 9、济南市xx处开具的山东省非税收入收款收据，缴款人为原告； 10、原告企业法人申请变更登记事项及理由（xx登记材料） 11、济南市人民政府济政复决字[20xx]xx号行政复议决定书，决定维持被告《济南市户外广告设置审批不予批准决定书》； 12、济南市xx行政执法局《关于济南市xx区xx有限公司广告分公司未经批准设置户外广告行政处罚听证情况的报告》； 13、《济南市市容环境卫生管理局主要职责、内设机构和人员编制规定》（济政办发[20xx]1xx号）； 14、xx管行审[20xx]xx号《济南市户外广告设置审批不予批准决定书》。 以上证据，原告用以证明其起诉符合法定条件，被告作出的《济南市户外广告设置审批不予批准决定书》，认定事实不清，证据不足。 被告济南市xx局辩称：被告所作出的xx管行审[20xx]1xx号《济南市户外广告审批不予批准决定书》证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，法院应予维持。本案原告在申请户外广告设置审批前仅取得自1997年7月1日至2012年7月1日部分广告户外设施载体使用权并没有取得户外广告设置许可。原告申请户外广告设置不符合《济南市户外广告设置管理条例》第14条的规定，原告没有向被告提交户外广告设施载体使用权的文件，没有提交具备相应机构的资质及施工结构图。原告申请设置的户外广告所占用空间以及广场xx也属于该条例所规定的广告设施载体。根据xx政办发[20xx]xx号第3条规定，户外广告载体使用权应当进行招投标。被告所作出的具体行政行为程序合法，被告在送达行政听证告知书时明确告知原告有陈述申辩的权利并且告知其他诉权。综上被告认为被告具体行政行为认定事实正确，程序得当，请求法院驳回原告诉请求，维持被告的具体行政行为。 第三人济南市xx处、济南市xx工程处述称：第三人与原告之间所签的两份《协议书》是合法有效的。1996年5月17日第三人济南市xx处在当时主管部门济南市城市xx管理局的监督下，依照1994年济南市人民政府第xx号令、《济南市城市户外装饰灯管理办法》的规定与原告签订了《济南市xx设立新型电脑喷绘广告路牌协议书》。该协议明确约定了xx设立新型电脑喷绘广告路牌的所有权属于本案第三人济南市xx处。因此，济南市xx处自该合同生效时起至今对xx设立新型电脑喷绘广告路牌依法独自享有占有、使用、收益、处分的权利。2010年9月27日济南市xx处授权本案第三人济南市xx工程处并同意以其名义与原告续签了一份《协议书》。该协议书是对原协议书中未尽事宜进行的补充和变更，xx设立新型电脑喷绘广告路牌所有权依然属于济南市xx处。综上，《协议书》是平等主体之间权利义务关系的体现，是合法有效的民事行为，其主体适格，意思表示真实，内容合法且不违反法律和社会公共利益，理当受到法律的保护。 济南市xx工程处是济南市xx处于2002年1月11日全资开办并经济南市xx局批准登记的具有二级照明资质的国有企业，现济南市xx工程处和济南市xx处合署办公。 综上所述，无论是按照1994年《济南市城市户外装饰灯管理办法》的规定，还是按照1999年《济南市城市市容管理条例》的规定，即使按照2011年3月1日生效的《济南市户外广告设置管理条例》的规定，第三人与原告之间所签的两份《协议书》是合法有效的，且在履行之中，依法应当受到保护。 第三人济南市xx管理处述称：我方支持济南市人民政府济政复决字（20xx）xx号行政复议决定书。依据济南市xx管理处与原告2005年6月21日签订的《的补充协议》第1条：乙方继续无偿使用xx灯塔广告载体至二零一二年七月一日。第4条：协议期满后，此灯截广告牌的灯塔等公用设施归甲方所有，广告发布设施（广告牌）归乙方所有。二零一二年十一月十五日，济南市xx管理处依据双方的补充协议向济南xx区xx有限公司发出了终止协议通知。依据该协议济南xx管理处对xx立柱式灯塔广告载体享有所有权和相应的收益权。户外广告资源是城市公共资源，为防止城市公共资源流失，依据《济南市户外广告设置管理条例》、《转发省财政厅xx厅xx局的通知》等相关法律法规政策规定，自2006年起，新xx的利用公共产权资源设置户外广告经营权，一律实行招标、拍卖；正在使用的，合同至期后，也要统一进行招标、拍卖。济南xx区xx有限公司广告分公司与我方合同期满，其发布的广告行为应予终止。我方作为xx灯塔广告载体的所有权人，为避免公共资源的流失将保留追究相关责任单位民事责任的权利，请法院依法驳回原告的诉讼请求。 经庭审质证，本院对证据作出如下确认：关于原、被告提供的证据的真实性，各方均无异议，对双方证据的真实性本院予以确认。本案各方争议主要针对济南市xx工程处与原告2010年9月27日签订的《协议书》的效力及对涉及的内容存在不同理解。因本案主要审查被告具体行政行为的合法性问题，对于上述《协议书》的性质、效力及具体条款的理解在本案中暂不予评价。 经审理查明：1997年7月10日济南市城市xx管理局与原告签订《投资改造xxxx和xx东段部分市政设施及买断部分户外广告载体使用权协议书》，约定由原告出资改造xx本市xx、xx东段的市政设施及绿化，原告投资后取得xx四个立柱式灯塔及其他地点的广告设置权，期限从1997年7月1日至2012年7月1日。2000年12月6日，济南市城市xx管理局与原告签订《关于xx立柱式灯塔广告载体使用权的协议书》，约定原告方按原协议取得的广告设置载体使用权仅保留xx立柱式灯塔载体，协议期限与原协议相同。济南市xx工程处与原告2010年9月27日签订的《协议书》，原、被告及第三人对于该协议的效力、合同条款具体内容的理解存在争议。2012年8月9日原告通过邮寄方式向被告申请涉案户外广告的设置审批，提交的材料包括户外广告设置审批表（附拟设置广告位示意图、原貌实景彩色照片、附拟设置广告位效果图）、原告与济南市xx处及济南市xx工程处的相关合同、营业执照。被告受理原告申请后，认为原告申请的审批项目不符合《济南市户外广告设置管理条例》的规定，于2012年8月15日作出xx管行审[20xx]xx号《济南市户外广告设置审批不予批准决定书》，决定不予批准。原告不服上述《济南市户外广告设置审批不予批准决定书》，向济南市人民政府提起行政复议。复议机关经审查，于2013年1月24日作出济政复决字[20xx]xx号《行政复议决定书》，决定维持被告的《济南市户外广告设置审批不予批准决定书》。原告不服上述《行政复议决定书》，在法定期限内向本院提起行政诉讼。 本院认为，一、被告作为xx的主管机关，依法行使《户外广告设置许可证》行政审批权，对于被告的主体资格和行政权限，本院予以确认。 二、被告作出被诉《户外广告设置许可证》的程序符合相关法律、法规的规定，对其行政程序的合法性，本院予以确认。 三、被告作出行政许可的审批机关，受理原告的户外广告设置申请后，应当依据《济南市户外广告设置管理条例》规定的户外广告设置审批条件进行审查。对不符合规定条件的，应当明确不符合审批条件具体事实，并在不予批准的决定书中明确说明。被告作出的《济南市户外广告设置审批不予批准决定书》仅说明原告的申请不符合《济南市户外广告设置管理条例》的相关规定，属于认定事实不清，证据不足，应予撤销。 综上所述，原告济南xx区xx有限公司广告分公司请求撤销被告2012年8月15日作出xx管行审[20xx]xx号《济南市户外广告设置审批不予批准决定书》，具有法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第一目、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第六十条之规定，判决如下： 撤销被告济南市xx局2012年8月15日作出的xx管行审[20xx]xx号《济南市户外广告设置审批不予批准决定书》，被告于本判决生效之日起30日内对原告济南xx区xx有限公司广告分公司的户外广告设置审批事项重新作出具体行政行为。 案件受理费50元，由被告济南市xx局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长 俞春晖 人民陪审员 周庆华 人民陪审员 苏 毅 二〇一三年五月十五日 书 记 员 刘双双 |
