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（2013）黄浦行初字第43号 原告某公司。 委托代理人徐某，上海市某律师事务所律师。 委托代理人王某，男，某公司工作人员。 被告某分局。 委托代理人赵某，男，某分局工作人员。 委托代理人俞某，男，某分局工作人员。 原告某公司不服被告某分局（下称某分局）作出的行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。被告在法定期限内向本院提交了作出被诉行政处罚决定的证据和依据。本院依法组成合议庭，于2013年5月9日公开开庭审理了本案。原告某公司的法定代表人景某及其委托代理人徐某、王某，被告某分局的委托代理人赵某、俞某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告某分局于2012年12月21日作出沪工商黄案处字〔2012〕某号行政处罚决定，认定原告某公司实施了经营未经动物卫生监督机构检疫肉类的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》（下称《食品安全法》）第二十八条第（六）项规定，根据《食品安全法》第八十五条第（六）项之规定，对原告处以没收违法生产经营未经检验检疫的牛眼肉560箱，共计14吨，罚款人民币3,270,400元（以下金额均为人民币）。 被告某分局为证明被诉行政处罚决定的合法性，向本院提交了以下证据和依据： （一）、职权依据： 《食品安全法》第四条第三款，《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五条，以此证明被告具有对原告违法行为进行查处的行政职权。 （二）、程序证据及依据： 《案件来源登记表》、《立案审批表》、《流通环节食品抽样检验工作委托书》、《流通环节食品抽样检验通知书》、《流通环节食品抽样检验工作单》二十份、《实施行政强制措施决定书》、《实施行政强制措施（场所、设施、财务）委托保管书》二份、《延长（查封、扣押）期限决定书》、《解除行政强制措施通知书》、《行政处罚案件有关事项审批表》二份、《关于对某公司经营不合格牛眼肉产品案的处理请示》、《关于对某公司经营未经检验检疫牛眼肉案的批复》、《行政处罚听政告知书》、《当事人听证申请书》、《听证意见书》、《行政处罚听证授权委托书》及原告提供的相关听证材料、《行政处罚听证通知书》、《听证公告》、《听证笔录》、《听证报告》、《行政处罚决定书》、《缴纳罚款、没收款通知书》等及相关送达回证，证明被告对原告的违法行为依法进行了立案、调查取证、听证，并依法采取扣押行政强制措施、延长办案期限等程序后，于2012年12月21日对原告作出被诉行政处罚决定，并送达原告。 同时被告出示了《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条第一款，《中华人民共和国行政强制法》第十七条、第十八条、第二十四条、第二十五条、第二十七条，《食品安全法》第七十七条第一款第（四）项，《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十六条、第二十四条、第二十五条、第四十三条、第四十五条、第五十二条、第五十六条、第五十七条、第六十七条作为行政程序依据，证明被告作出被诉行政处罚决定行政程序合法。 （三）事实证据： 1、对原告法定代表人景某制作的《询问笔录》四份、对被扣留牛眼肉抽样检查的《现场笔录》、对原告承包经营冷库检验的《现场笔录》、上海市副食品质量监督检验站出具的《检验报告》二十份、入库原始凭证、《进库经过》、某批发市场车辆进出记录、检查人员取证摄影照片、《企业法人营业执照》、《食品流通许可证》、原告法定代表人景某的身份证复印件、《包库租赁合同》、生产商黑龙江省哈尔滨市阿城区某厂（下称某厂）的《个体工商户营业执照》、《税务登记证》、《动物防疫合格证》、《出库单》、《畜禽产品质量安全检测合格证明》等，证明被告作出被诉行政处罚决定所认定的事实清楚。 2、对上海市黄浦区动物卫生监督所制作的《走访记录》，证明出售、运输动物产品前应当取得运输专用的“A”类的《动物检疫合格证明（产品A）》，且该动物检疫合格证明应随货同行。 3、动物产品拟申请进沪的流程及《入沪企业名录（动监登记备案）》，证明涉案牛眼肉生产商某厂不在入沪企业名录中，其产品不具有进沪资格。 4、《上海市人民政府关于在指定道口运入畜禽及其产品的通知》，证明进入本市的畜禽及其产品应当随车携带产地出具的动物检疫合格证明由指定道口运入，并经道口加盖验讫章。 5、《中华人民共和国动物防疫法》（下称《动物防疫法》）、《上海市动物防疫条例》选编，证明出售、运输动物产品前应当向当地动物卫生监督部门申报检疫，实施现场检疫，且该检疫不能事后补办，未经检疫的动物产品，任何单位或个人均应当拒收。 6、检查人员取证照片，证明原告私下转移涉案牛眼肉，试图逃避行政处罚。 7、黑龙江哈尔滨市阿城区动物卫生监督所2012年8月3日签发的《动物检疫合格证明（产品A）》及快递信封，证明原告事后补办涉案牛眼肉运输专用的动物检疫合格证明。 8、《畜禽产品质量安全检测合格证明》，证明原告掩盖其经营涉案牛眼肉数量较大的事实，要求生产商出具吨数仅为4吨的自检合格证明。 （四）法律适用依据： 被告出示《食品安全法》第二十八条第（六）项、第八十五条第（六）项，作为被告适用法律正确的依据。 原告某公司诉称：根据《上海市动物防疫条例》第五条的规定，经营和运输的动物产品未附有检疫证明、检疫标志的，由市、县动物卫生监督机构负责动物、动物产品的检疫工作和其他有关动物防疫的监督管理和执法工作。因此，被告不具有对原告行为进行查处的行政职权，本案应由上海市黄浦区动物卫生监督所查处。涉案牛眼肉已经宰前活牛检疫和宰后产品检疫两个步骤，分别取得“B”类《动物检疫合格证明（动物B）》、《动物检疫合格证明（产品B）》，属于经过动物卫生监督机构检疫的肉类，原告的行为并未违反《食品安全法》第二十八条第（六）项的规定，被诉行政处罚决定认定事实不清，定性错误。经检验，涉案牛眼肉仅是水份含量超标，其超标原因也非注水所致，且上述牛眼肉均未出售，未造成后果，被告对原告处以涉案牛眼肉货值八倍的罚金，处罚畸重，而且也违反了《动物防疫法》第七十八条第一款规定的处“动物产品货值金额百分之十以上百分之五十以下罚款”幅度，适用法律亦存在错误。综上，请求法院撤销被告于2012年12月21日对原告作出的沪工商黄案处字〔2012〕某号行政处罚决定。 原告某公司为证明其诉讼主张向本院提交了下列证明： 1、《个体工商户营业执照》、《组织机构代码证》、《税务登记证》、《关于阿城区黄牛屠宰户停止检疫的函》、《哈尔滨市阿城区工业信息商务局文件》、《证明》，证明涉案牛眼肉生产商新城世杰肉类加工厂为合法屠宰厂，李某是该厂业务员。 2、《动物检疫合格证明（动物B）》五份、《动物检疫合格证明（产品B）》五份、《检疫情况说明》，证明涉案牛眼肉经过宰前活牛检疫和宰后产品检疫，为经过动物卫生监督机构检疫的肉类。 3、《牛肉水分情况说明》，证明涉案牛眼肉非注水肉。 4、《召回通知》，证明生产商新城世杰肉类加工厂于2012年11月7日召回涉案牛眼肉。 5、《行政处罚决定书》、《行政处罚听证告知书》、《缴纳罚款、没收款通知书》，证明被告对原告作出被诉行政处罚决定，原告起诉符合法律规定。 被告某分局辩称：根据《食品安全法》的规定，对于食品流通环节中出现的经营未经动物卫生监督机构检疫肉类的违法行为，工商行政管理部门有权进行查处。本案原告已将涉案牛眼肉收下并办理入库手续，可认定该批肉类已进入流通环节，被告具有查处的行政职权。根据相关法律规定，即使涉案肉类取得宰前动物检疫合格证明和宰后产品检疫合格证明，但由于动物产品运输前仍应申报检疫，应取得运输专用的“A”类动物检疫合格证明且该证明应随车同行，经本市指定道口工作人员检查盖章后方能运入本市，原告在收货时应一并验收该证明，如生产商无法提供，原告应不予收货。本案中，原告无法提供涉案牛眼肉运输专用的动物检疫合格证明，被告认定原告涉嫌经营未经动物卫生监督机构检疫肉类的行为，认定事实清楚，定性准确。虽然《动物防疫法》和《食品安全法》都对经营未经动物卫生监督机构检疫肉类行为作了明确规定，但两部法律颁布和实施时间有先后，按照后法优于前法的法律适用原则，本案应适用《食品安全法》。另外，被告对原告处以涉案牛眼肉货值八倍的罚款是考虑到涉案肉类数量巨大、水含量超标以及原告明知故犯、案发后屡次实施阻挠执法行为等情节，处罚幅度合理。综上，请求法院维持被告于2012年12月21日对原告作出的沪工商黄案处字〔2012〕某号行政处罚决定。 经质证，原告对被告职权依据提出异议认为，被告对原告违法行为缺乏查处的行政职权；另外，原告仅是收下涉案牛眼肉后并没有销售，该批肉类没有进入流通环节，被告只能处理流通环节中出现的违法经营行为，故本案应由上海市黄浦区动物管理监督所管辖。原告对被告出示的程序证据、事实证据的真实性无异议，但坚持认为在缺乏查处职权的前提下，被告作出的所有行政行为均属无效行政行为。并认为，原告不能取得运输专用的动物检疫合格证明，是生产商所致，且事后生产商补充提供了该证明，被告仍认定原告涉嫌经营未经检疫肉类行为，认定事实不清，定性错误。涉案牛眼肉经检验为水含量略微超标，并非注水肉，被告对原告处罚的罚金幅度过重。原告对被告适用法律依据发表异议认为，被告应适用《动物防疫法》对原告作出处罚，被告适用法律错误。 经质证，被告对原告出示的证据提出如下质证意见，被告对证据2提出异议，认为由于相关法律规定对于运输的动物及其产品要求在运输前办理运输专用的《动物检疫合格证明（产品A）》，而证据2中的动物检疫合格证明并非运输环节专用的《动物检疫合格证明（产品A）》，且其载明的牛眼肉总量也并非14吨，与本案无关联性。证据3、4均系被告调查程序结束后，原告补办的材料，与本案没有关联性。 经对原、被告出示的证据、依据进行审查，本院认为，被告提交的证据来源合法，内容真实，对本案待证事实具有证明力，本院对其真实性、关联性、合法性予以确认；被告所提交的依据系现行有效的法律规范，适用的具体条文均与被诉行政处罚决定权限、程序及处理结果相关，可作为本案的定案依据。原告出示的证据1可证明涉案牛眼肉生产商为新城世杰肉类加工厂，本院予以确认；原告出示的证据5可证明原告起诉符合法律规定，本院予以确认；原告出示的其它证据与本案缺乏关联性，本院予以排除。 根据上述经本院确认有效的证据和依据，本院查明本案事实如下： 原告某公司系一人有限责任公司，成立于2007年2月9日，法定代表人为景某，注册地为本市黄浦区某号小库，位于本市某批发市场内，经营范围为预包装食品（含冷冻冷藏，不含熟食卤味），生猪产品批发兼零售，牛羊肉批发兼零售。所取得的食品流通许可证有效期至2012年12月31日，食品流通许可范围同经营范围。原告租赁案外人上海某食品有限公司的本市某冷库作为其存放肉类的场所。2012年7月，原告与某厂约定，原告以29.2元/公斤的价格从该厂购买牛眼肉14吨，由某厂于2012年8月2日左右运抵上海，进本市某冷库存放。2012年8月2日上午，车牌号为浙某货车将涉案牛眼肉运抵原告处，原告接收该批货物并办理了入库手续，将之存放于本市某号第201冷库。 2012年8月2日，被告接到举报，反映本市某号冷库前有一辆车牌号为浙某货车在卸没有动物检疫合格证明的注水牛眼肉近20吨。2012年8月3日，被告到本市某号第X冷库进行检查执法。发现原告8月2日购进的14吨牛眼肉外包装上面无生产厂名、地址、保质期，而且原告无法提供该批牛眼肉的动物检疫合格证明等材料。被告遂委托上海市副食品质量监督检验站对上述牛眼肉进行抽样检查。2012年8月7日，被告以原告涉嫌实施违反《食品安全法》第二十八条第（六）项规定的行为，决定予以立案。随后，经检验原告8月2日购进的14吨牛眼肉均水分含量超标，为不合格产品。 2012年8月21日，被告对原告涉嫌违法经营无检疫证明牛眼肉560箱计14吨，实施扣押行政强制措施，期限自2012年8月21日至2012年9月19日。2012年9月20日，被告将行政强制措施延长至2012年10月19日。2012年10月19日被告决定于2012年10月20日解除上述行政强制措施。期间，被告将本案的办案期限经两次延长至2013年3月7日。 2012年9月24日，被告调查终结，认为原告涉嫌违法经营的肉类数量大，货值金额高，拟处以行政处罚，并向上海市工商行政管理局请示。2012年10月23日，上海市工商行政管理局批复同意被告请示。2012年10月25日，被告向原告送达《行政处罚听证告知书》，2012年10月30日，原告提出听证申请，2012年11月14日，被告举行了听证，听取了原告的陈述和申辩。随后，被告经审查认为，2012年7月30日，原告从某厂购进牛眼肉560箱共计14吨，货值金额为408,800元，由车号为浙某的货车于2012年8月2日送达本市某号第201冷库准备用于销售。原告无法提供该批货物合法有效的动物检疫合格证明等相关材料。上海市副食品质量监督检验站对该批牛眼肉进行抽样检验，于2012年8月13日出具《检验报告》，结论为不合格产品。原告的行为违反了《食品安全法》第二十八条第（六）项规定，构成了经营“未经动物卫生监督机构检疫的肉类”的行为。2012年12月21日，被告遂根据《食品安全法》第八十五条第（六）项的规定，对原告作出沪工商黄案处字〔2012〕某号行政处罚，决定没收原告违法生产经营的未经检验检疫的牛眼肉560箱，共计14吨，罚款3,270,400元。同日，被告制作行政处罚决定书送达原告。原告不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，双方当事人对本案的争议焦点主要有以下四点：一、被告是否具有对原告经营未经动物卫生监督机构检疫肉类的违法行为进行查处的行政职权；二、被告认定原告实施未经动物卫生监督机构检疫肉类的违法行为，认定事实是否清楚，定性是否准确;三、被告适用《食品安全法》对原告违法行为进行查处，适用法律是否正确；四、被告在被诉行政处罚决定中对原告处罚的罚款幅度是否合理。 争议焦点一为被告是否具有对原告经营未经动物卫生监督机构检疫肉类的违法行为进行查处的行政职权。原告认为，根据《动物防疫法》的规定，原告的违法行为应由动物卫生监督机构进行查处。被告认为，原告违法行为发生在流通环节，故被告根据《食品安全法》的规定具有查处的行政职权。对此，本院认为，根据《食品安全法》第四条第三款、第二十八条第（六）项之规定，对于流通环节发生的经营未经动物卫生监督机构检疫肉类的行为工商部门具有查处的行政职权。本案中，原告系从事食品经营的商户，所取得的食品流通许可证上载明的许可范围为“生猪产品批发兼零售：牛羊肉批发兼零售”等。在被告进行执法检查时，原告已将通过买卖从生产商某厂处采购的牛眼肉予以收下，并办理了入库手续，该批肉类实际上处在待销状态，因此，被告认定原告的违法行为发生在流通环节，其对原告违法行为具有查处的行政职权，符合法律规定。 争议焦点二为被告认定原告实施未经动物卫生监督机构检疫肉类的违法行为，认定事实是否清楚，定性是否准确。原告认为，涉案牛眼肉经过宰前动物检疫和宰后产品检疫，而且原告事后也补充提供了涉案牛眼肉产地的动物卫生监督机构于2012年8月3日开具的运输专用的动物检疫合格证明，故涉案肉类应为经过动物卫生监督机构检疫的肉类，被诉行政处罚决定认定事实不清，定性错误。被告认为，运输动物产品前，货主向当地动物卫生监督机构申报检疫且该检疫证明应随货同行是法定要求。即使涉案肉类已取得宰前动物检疫合格证明和宰后产品检疫合格证明，也不意味着其可以不需要办理运输专用的动物检疫合格证明，另外，原告补充提供的2012年8月3日的动物检疫合格证明系在运输后产生，不能用来证明涉案肉类运输前已取得运输专用的动物检疫合格证明。故被告认定原告涉嫌经营未经动物卫生监督机构检疫肉类行为，认定事实清楚，定性准确。对此，本院认为，动物防疫相关法律规定，“屠宰、出售或者运输动物以及出售或者运输动物产品前，货主应当向当地动物卫生监督机构申报检疫。”“运载的动物、动物产品在取得本市道口检查签章后，方可进入本市。”“未经指定道口检查并取得道口检查签章，非法运入本市的动物产品，任何单位和个人不得接收。”这要求同宰前动物检疫和宰后产品检疫一样，肉类（即动物产品）在运输前办理运输专用的动物检疫合格证明是法定要求。上述规定还同时要求，运输专用的动物检疫合格证明应随货同行，经指定道口检查印章后方能交予收货人。因此，本院认为，即使涉案肉类事前已经办理了宰前动物检疫、宰后产品检疫证明或者事后补办了运输专用的动物检疫合格证明，都不能弥补其不具有运输前应办理的、应随货同行且经指定道口检查印章的运输专用的动物检疫合格证明带来的合法性缺陷。被告认定原告实施了经营未经动物卫生监督机构检疫肉类的违法行为，认定事实清楚，定性准确。 争议焦点三为被告适用《食品安全法》对原告违法行为进行查处，适用法律是否正确。原告认为应适用《动物防疫法》第七十八条第一款对原告行为进行查处。被告认为应适用《食品安全法》第八十五条第（六）项进行查处。对此，本院认为，由于在争议焦点一中，已明确原告的违法行为发生在食品流通环节，被告依据《食品安全法》具有查处的职权，因此，在对原告的违法行为适用罚则时，理应一并适用《食品安全法》，故被告适用《食品安全法》第八十五条第（六）项对原告违法行为进行处罚，适用法律正确。 争议焦点四为被告在被诉行政处罚决定中对原告处罚的罚款幅度是否合理。对此，原告认为，原告经营的牛眼肉仅为水含量超标，并无其他危及人身健康的致病成分，故被告对其处罚幅度太重。被告认为，在验收采购至外省市肉类时，要求生产方提供运输专用的动物检疫合格证明是法定要求，原告作为一家多年经营肉类的商户，系明知故犯；其次，涉案肉类数量巨大，一旦流入市场将对人身体健康造成不良影响，且在被告执法中，原告实施了阻扰执法的行为，故被告处罚幅度合理。对此，本院认为，行政处罚的合理性表现在处罚的幅度与其违法情形相适应，否则就构成畸轻或畸重的显失公正情形。食品安全问题系事关千家万户的民生问题。防止、控制和消除食品污染以及食品中的有害因素对人体的影响，保证食品安全是《食品安全法》的立法目的之一。本案中，原告违反《食品安全法》的规定，采购缺乏动物检疫合格证明肉类的行为不仅侵犯了《食品安全法》所保护的食品安全秩序，也给《食品安全法》所保护的公民人身权、财产权带来了危害，具有较大的社会危害性。原告作为本市一家长期从事肉类经营的企业，明知本市对肉类产品的采购、运输以及防疫要求，但在涉案肉类检疫手续缺乏，且生产者也不在入沪企业名录中、产品外包装不符合法定要求等情况下，原告仍予以接收，违法的主观故意明显。另外，本案有效证据表明，在被告调查取证过程中，原告先后实施了转移涉案肉类，补开较轻数量的质量安全检测合格证明等扰乱执法人员视线等阻扰被告调查的行为，这些表明原告在其违法行为暴露后，仍在试图逃避行政处罚，无悔过表现。况且，涉案牛眼肉数量较大，经检验确系不合格产品。上述种种均系可对原告违法行为从重进行处罚的情节。因此，综合全案情况，被告根据《食品安全法》第八十五条第（六）规定，对原告在处没收涉案肉类的同时并处货值金额八倍的罚款并无显失公正的情形，具有合理性。 综上，被告作出的被诉行政处罚决定认定事实清楚，定性准确，证据确凿充分，适用法律正确，处罚幅度合理。被告在对原告违法行为立案后，先后经过调查取证、行政听证等程序，并依法采取了行政强制措施后，在法定期限内作出了被诉行政处罚决定，行政程序合法。因此，被告所作的被诉行政处罚决定依法应予以维持，原告要求撤销被诉行政处罚决定的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，本院难以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下： 维持被告某分局于2012年12月21日对原告某公司作出的沪工商黄案处字〔2012〕某号行政处罚决定。 案件受理费人民币50元（原告已预交），由原告某公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于上海市第二中级人民法院。 审 判 长 章小平 审 判 员 訾莉娜 人民陪审员 肖 阳 二〇一三年五月二十日 书 记 员 钱 方 |
