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四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2009）成行终字第23号 上诉人（原审原告）任宗玉，女，1977年7月1日出生，汉族。 委托代理人杨海斌，律师。 被上诉人（原审被告）成都市交通委员会。 法定代表人胡庆汉，主任。 委托代理人王增勇，男，汉族，1958年7月24日出生。 委托代理人李富强，律师。 原审第三人成都金通出租汽车有限公司。 法定代表人林蓉，经理。 委托代理人刘钢，律师。 委托代理人赖强，律师。 上诉人任宗玉诉成都市交通委员会（以下简称市交委）不履行法定职责一案，不服成都市武侯区人民法院（2008）武侯行初字第31号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2009年1月16日公开开庭审理了本案。上诉人任宗玉及其委托代理人杨海斌，被上诉人市交委的委托代理人王增勇、李富强，原审第三人成都金通出租汽车有限公司（以下简称金通公司）的委托代理人刘钢、赖强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 任宗玉以金通公司未与其丈夫曹明亮签订劳动合同为由，要求市交委对金通公司进行行政处罚。由于市交委未对金通公司进行行政处罚，任宗玉遂向原审法院提起诉讼。 原审判决查明，2004年4月，案外人官××与金通公司签定“出租汽车租赁合同”，由官××承包经营该公司的川ATL71×号出租车，期限为五年，从2004年4月30日起至2009年4月29日止。之后，官××将该车的一半经营权转让给其搭档张×。2006年3月7日，张×将其经营权中的夜班承包给任宗玉的丈夫曹明亮，双方又签订了承包协议。曹明亮遂于2006年3月14日办理了金通公司出租汽车驾驶员服务资格证。2007年10月28日凌晨，曹明亮在营运载客时被歹徒劫杀身亡。2007年11月12日，任宗玉向市交委下属的出租汽车管理处提出申请，要求其根据《成都市客运出租汽车管理条例》的相关规定履行法定职责，对金通公司未与曹明亮签署劳动合同的行为给予行政处罚。同年11月19日，出租汽车管理处以曹明亮与金通公司之间是否存在劳动争议的认定不属于该处职权管理范围为由，书面回复任宗玉称该处无权受理该申请。之后，任宗玉向市交委申请行政复议，市交委于2008年1月24日作出成交复决字[2007]第11号《行政复议决定书》，维持出租汽车管理处的决定。任宗玉不服，遂以出租汽车管理处行政不作为为由，于2008年3月13日向成都市锦江区人民法院起诉，要求其履行法定职责。锦江区人民法院受理后，任宗玉认为市交委作为成都市出租车行业的行政主管部门，具有法定监管义务却不主动履行职责，故申请将被告出租汽车管理处变更为市交委，锦江区人民法院裁定准予变更被告，后将案件移送成都市武侯区人民法院。 原审判决认为，2002年4月4日修正施行的《成都市客运出租汽车管理条例》第五条规定，市人民政府市政公用行政管理部门主管本市城区的客运出租汽车的管理工作，市出租汽车管理处具体负责对城区客运出租汽车实施管理；市人民政府有关行政管理部门应按照各自职责依法加强对全市客运出租汽车的管理。2006年1月20日，成都市人民政府办公厅印发的《成都市交通委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》第一条“职能调整”第（二）项规定，将原市政公用局承担的客运出租汽车行业管理职能划入市交委；第二条“主要职责”第（八）项规定，市交委负责全市交通行业的依法行政，组织、指导、协调并监督交通行业的行政执法及管理工作。因此，市交委对本市客运出租汽车经营者的经营活动具有监督管理的行政职权。 《成都市客运出租汽车管理条例》第十三条“经营者应遵守下列规定”第（二）项规定：“依法与驾驶员签订劳动合同、承包合同”；第三十五条规定，“经营者违反本条例第十三条第（一）至（八）项规定之一的，视其情节，责令停业整顿，可处5000元以上3万元以下罚款，并可处其法定代表人500元以上5000元以下罚款”。鉴于客运出租汽车行业的发展历史以及客观的现实状况，当时对该条文的理解并不明确，对于经营者与驾驶员只签订承包合同、未签订劳动合同的情况是否违法并无明文规定。就本案而言，2004年4月，官××与第三人金通公司就川ATL71×号出租车签定的“出租汽车租赁合同”实为承包经营合同，该行为并不违反当时的相关法律法规规定。该“出租汽车租赁合同”第七条第8项规定：“租赁期内，乙方（官××）如聘请一名驾驶员（即聘驾，其稳定性不得低于6个月）协助经营，必须在事前征得甲方（金通公司）同意，并符合出租汽车驾驶员条件，履行一定手续后方能办理聘驾手续；针对乙方所聘请的第三驾驶员（即‘三聘’）则每月向甲方交纳100元管理费。”据此，官××将该车的一半经营权转让给其搭档张×，之后张×又将其经营权中的夜班承包给任宗玉的丈夫曹明亮，并签订了“承包协议”，该“承包协议”的实质是官××、张×聘请的第三驾驶员即“三聘”，是依附于官××与金通公司签订的承包经营合同的“承包协议”，并不能改变原承包经营合同的性质，且第三人金通公司对该行为予以了认可，并据此为“三聘”曹明亮办理了出租车驾驶员服务资格证。因此，第三人金通公司未与曹明亮签订劳动合同的行为并不违反《成都市客运出租汽车管理条例》以及相关法律法规规定。综上，任宗玉要求市交委依据《成都市客运出租汽车管理条例》，对第三人金通公司与曹明亮未签署劳动合同的行为，在法定期限内给予金通公司行政处罚的诉讼请求不能成立。据此，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项“有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的”之规定，判决驳回原告任宗玉的诉讼请求。 宣判后，上诉人任宗玉不服，向本院提起上诉，事实和理由：金通公司系出租车的经营者，根据《成都市客运出租汽车管理条例》第十三条的规定应当与驾驶员签订劳动合同、承包合同，而金通公司未与上诉人的丈夫曹明亮签订劳动合同，违反了以上规定，根据该条例第三十五条的规定，市交委应对金通公司的以上行为进行处罚。请求撤销原审判决，依法改判。 被上诉人市交委答辩称，劳动关系的建立和规范应属《中华人民共和国劳动法》调整的范畴，被上诉人作为负责管理城区客运出租汽车的市政公用行政部门无权对此进行管理。同时，根据《成都市客运出租汽车管理条例》第十三条第二项的规定，劳动合同和承包合同是并列关系，即经营者应与驾驶员建立劳动关系或承包合同关系。金通公司系将川ATL71×号出租车承包给案外人官××经营，其建立的承包合同关系符合该条规定，官××将部分经营权转让给张×，张×又将其经营权中的夜班承包给任宗玉的丈夫曹明亮，故曹明亮与金通公司之间不可能存在所谓的劳动关系。原审判决正确，请求维持原判。 各方当事人对一审查明的事实不持异议，且以上事实有成都市劳动和社会保障局《工伤认定终止通知书》（[2007]03-126号）、成都市金牛区劳动争议仲裁委员会《仲裁裁决书》（成金劳仲委裁字[2008]第17号）等证据在案为证。本院予以确认。 市交委主张其没有查处的职责，提供了以下法律依据： 1、《中华人民共和国劳动法》第九条“国务院劳动行政部门主管全国劳动工作。县级以上地方人民政府劳动行政部门主管本行政区域内的劳动工作”。拟证明劳动合同由劳动部门主管，不属于市交委的职责。 2、《成都市客运出租汽车管理条例》第五条“市人民政府市政公用行政管理部门主管锦江区、青羊区、金牛区、武候区、成华区和成都双流国际机场、机场路范围内的客运出租汽车的管理工作。市出租汽车管理处具体负责对上述范围内的客运出租汽车实施管理。” 3、《成都市交通委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》第一条“职能调整……（二）将原市政公用局承担的客运出租汽车行业管理职能划入被告成都市交委会”的规定；第二条“主要职责……（八）成都市交委会负责全市交通行业的依法行政，组织、指导、协调并监督交通行业的行政执法及管理工作”的规定。 以上第2、3项依据，拟证明其根据授权，只对客运出租汽车进行管理。 上诉人任宗玉的质证意见为，被上诉人提供的依据不全面，本案还应适用劳动法和成都市客运出租汽车管理的相关规定。 原审第三人金通公司的质证意见为，对市交委提供的以上法律依据不持异议。 任宗玉认为市交委具有查处金通公司未与曹明亮签订劳动合同的职责，提供了以下法律依据： 1、《中华人民共和国劳动法》第一百零五条“违反本法规定侵害劳动者合法权益，其他法律、法规已规定处罚的，依照该法律、行政法规的规定处罚。” 2、《成都市客运出租汽车管理条例》第十三条“经营者应遵守下列规定……（二）依法与驾驶员签订劳动合同、承包合同”。第三十五条“经营者违反本条例第十三条第（一）至（八）项规定之一的，视其情节，责令停业整顿，可处5000元以上3万元以下罚款，并可处其法定代表人500元以上5000元以下罚款”的规定。第三十七条“本条例规定的行政处罚，由市出租车汽车管理处和其他区（市）县交通行政管理部门按照市人民政府确定的职责范围依法决定。法律、法规另有规定的，从其规定”的规定。 拟证明《成都市客运出租汽车管理条例》已规定市交委具有作出处罚的职责，市交委可以依照该条例的相关规定作出行政处罚。 被上诉人市交委的质证意见：《劳动法》不适用于本案，《成都市客运出租汽车管理条例》第十三条第（二）项关于劳动合同、承包合同的规定是并列关系，上诉人据以主张经营者必须与驾驶员建立劳动关系是对以上法律规定的片面理解。 原审第三人金通公司的质证意见：同意市交委的质证意见。 本院审查认为，上诉人与被上诉人提供的以上法律依据在本案中具有可适用性。但被上诉人针对上诉人提供的法律依据所提出的质辩意见理由成立。 本院认为，根据《成都市客运出租汽车管理条例》第十三条第（二）项关于“依法与驾驶员签订劳动合同、承包合同”的规定，金通公司系将川ATL71×号出租车承包给案外人官××经营，并与官××建立了承包合同关系，符合该条的规定。故任宗玉要求市交委履行查处金通公司未与曹明亮签订劳动合同职责的理由不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一审案件受理费的负担不变。二审案件受理费人民币50元，由上诉人任宗玉负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郑 慧 代理审判员 张 佩 代理审判员 喻小岷 二OO九年二月二十七日 书 记 员 梁 潇 |
