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辽宁省葫芦岛市中级人民法院 行政判决书 （2009）葫行终字第10号 上诉人（原审原告）王凤芹，女，1955年3月14日出生，汉族，下岗职工，现住(略)。 委托代理人刘书祥，男，下岗职工，现住辽宁省兴城市城东办事处南辛庄村东河沿39号。 委托代理人李江，辽宁大潮律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）兴城市城乡规划建设局，所在地址辽宁省兴城市兴海南路。 法定代表人马宝元，该局局长。 委托代理人李文江，辽宁来源律师事务所律师。 委托代理人杨树忠，男，兴城市城乡规划建设局法制科科长，现住(略)。 上诉人王凤芹要求被上诉人兴城市城乡规划建设局履行房屋拆迁行政裁决法定职责一案，不服绥中县人民法（2008）绥行初字第00038号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了公开开庭审理。上诉人王凤芹及其委托代理人刘书祥、李江 ，被上诉人兴城市城乡规划建设局的委托代理人李文江、杨树忠到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 原审根据被告的举证并经庭审质证认定，王凤芹原有临街平房五间，面积77平方米。1993年，兴城市改造西关一带城区，建设七彩城，当时在既没有达成房屋拆迁补偿协议，也没有作出房屋拆迁行政裁决的前提下，王凤芹的房屋于1994年9月3日被扒掉。2007年王凤芹就其与兴城市城乡建设规划局拆迁纠纷一案向兴城市人民法院提起民事诉讼。经兴城市人民法院审理后认定“该案不属于人民法院受理民事诉讼的范围”，裁定驳回了王凤芹的起诉。王凤芹不服，向葫芦岛市中级人民法院提起上诉。2008年6月26日，葫芦岛市中级人民法院以(2008)葫民一终字第00344号民事裁定驳回王凤芹的上诉，维持原裁定。2008年7月3日，王凤芹向兴城市城乡规划建设局提出申请，请求：l、对动迁兴城市西关街8组l85号房屋的补偿安置作出行政裁决；2、补偿金额62．6万元。2008年7月l6日，兴城市人民政府开发动迁办公室作出《对王凤芹申请行政裁决的答复》，认为“拆迁人与被拆迁人之间是商业行为，不适于行政机关作出行政裁决”。王凤芹不服，于2008年7月21日以兴城市城乡规划建设局不履行法定职责为由向兴城市人民法院提起行政诉讼。经兴城市人民法院报请，葫芦岛市中级人民法院裁定指定该案由绥中县人民法院管辖。另查明，兴城市人民政府开发动迁办公室属于事业法人单位，其法定代表人由兴城市城乡规划建设局局长兼任，对外均以兴城市人民政府开发动迁办公室的名义行文。原审法院认为，依照《城市房屋拆迁管理条例》第五条、《葫芦岛市城市房屋拆迁管理办法》第五条的规定，兴城市人民政府开发动迁办公室虽然是独立的事业法人单位，但其并不是城市房屋拆迁的行政主管部门，所以王凤芹向兴城市城乡规划建设局申请房屋行政裁决并且将其列为本案被告正确。现王凤芹的房屋已经灭失，参照《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条一款(四)项的规定，该情形是房屋拆迁管理部门不予受理行政裁决申请的情形之一，所以兴城市城乡规划建设局不予受理王凤芹的裁决申请符合相关规定，王凤芹的诉讼请求依法不予支持。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条一款(一)项之规定，经审判委员会讨论决定，判决：驳回王凤芹的诉讼请求。案件受理费50元，由王凤芹负担。 上诉人王凤芹上诉称：上诉人原有临街平房五间，位于兴城市西关街8组185号，合计面积77平方米，分别于1984年和1989年取得房产执照，用于商业出租。1993年，兴城市改造西关一带城区，建设七彩城，为此目的，被上诉人开办企业，成立七彩城建设指挥部，负责拆迁房屋和七彩城建设工作。在没有达成拆迁补偿协议，也没有行政裁决的情况下，七彩城建设指挥部于1994年9月3日夜间擅自将房屋扒掉。但至今未给予任何补偿。2006年，兴城市政府指令被上诉人负责调查处理此事。2006年lO月9日，被上诉人告知上诉人通过诉讼程序解决。上诉人提起民事诉讼后，两级法院均以案件属于拆迁补偿纠纷，应当首先由房屋拆迁管理部门作出补偿安置的行政裁决为由，裁定驳回起诉。2008年7月3日，上诉人向本案被上诉人提交行政裁决申请书，被上诉人受理后答复：拆迁属于商业行为，不适于行政机关作出行政裁决。无奈之下，上诉人依据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条和《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条(四)项，以及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条的规定，提起行政诉讼，请求人民法院判令被告及时履行法定职责，对动迁房屋作出补偿安置的行政裁决。但一审法院以上诉人房屋已经灭失，符合建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条一款(四)项的规定为由，判决驳回上诉人的诉讼请求。上诉人房屋于1994年9月3日夜间被拆迁人七彩城建设指挥部扒掉的事实，一则反映被上诉人不履行拆迁管理的法定职责，在没有达成拆迁补偿协议，或者作出补偿行政裁决的情况下，任由拆迁人违法拆迁；二则依据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十七条第二款关于“实施强制拆迁前，拆迁人应当就被拆迁房屋的有关事项，向公证机关办理证据保全"的规定，既然拆迁人保全了被拆迁房屋的证据，那么，即使房屋被强制拆迁，这仍然不会影响作出补偿的行政裁决。可见，被上诉人拒绝作出行政裁决是行政违法行为，一审判决驳回诉讼请求属于适用法律错误。上诉人恳请二审人民法院撤销一审判决，判令被上诉人履行法定职责，对动迁上诉人房屋的补偿安置事宜作出行政裁决；案件受理费由被上诉人承担。 被上诉人兴城市城乡规划建设局辩称， 一、上诉人并未要求我局就拆迁裁决作出具体行政行为。上诉人向绥中法院提供的证据一行政裁决申请书，已经清楚的证明上诉人曾于2008年7月3日向“兴城市动迁办公室”提出申请，要求对其被“拆迁”的房屋作出行政裁决，并要求我局作出赔偿。行政裁决是依申请才可进行的具体行政行为。上诉人要求作出行政裁决的行政机关是“兴城市动迁办公室”，而不是我局，所以我局不应成为本案的被告。二、兴城市的城市房屋拆迁行政裁决的职能属于兴城市人民政府开发动迁办公室，绥中县人民法院在本案一审过程中，依法调取了兴城市人民政府开发动迁办公室的《中华人民共和国组织机构代码证书》和《兴城市人民政府开发动迁办公室发文审批表》，这些证据证明兴城市辖区内的所有关于拆迁的行政裁决职能由兴城市人民政府开发动迁办公室履行，兴城市人民政府开发动迁办公室作为独立法人依据《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定依法履行有关房屋拆迁的行政裁决职能。三、负责房屋拆迁的行政裁决部门已经依法受理上诉人的裁决申请，并作出具体行政行为，上诉人向兴城市人民政府开发动迁办公室提出行政裁决申请后，兴城市人民政府开发动迁办公室已经给予上诉人明确答复，此答复就是具体行政行为。综上所述，我局在本案所争议的裁决问题上不存在不作为的问题，不应成为本案的被告。 原审被告未在法定期限内向原审法院提供书面证据。 原审原告向原审法院提交的证据材料有：1、行政裁决申请书；2、《对王凤芹申请行政裁决的答复》，证明王凤芹于2008年7月3日向兴城市城乡规划建设局提出房屋拆迁行政裁决申请。 3、(2008)葫民一终字第00344号民事裁定书。证明本案双方当事人之间属于城市房屋拆迁补偿纠纷，而且具备需要行政机关作出行政裁决的事实；4、《关于王凤琴信访问题的调查情况》，证明王凤芹不断进行上访，虽然兴城市城乡规划建设局无力补偿，但作为被告的是适格的。 原审法院依法调取了以下证据：1、中华人民共和国组织机构代码证；2、兴城市人民政府开发动迁办发文审批表；3、关于动迁户许英杰的观赏鱼塘实施行政强迁申请；4、关于对被动迁户行政强迁的申请。 上述证据均已随案移送本院。 经庭审质证，本院认定原审法院认证正确。 本院根据本案有效证据认定的事实与原审法院一致。 本院认为，依照《城市房屋拆迁管理条例》第五条的规定，兴城市城乡规划建设局是城市房屋拆迁的行政主管部门，具有作出房屋拆迁行政裁决的法定职责。兴城市人民政府开发动迁办公室虽然具有事业单位法人资格，但其并非城市房屋拆迁的行政主管部门，所以王凤芹向兴城市城乡规划建设局提交房屋拆迁行政裁决申请，要求其履行法定职责作出房屋拆迁行政裁决符合法律、行政法规的规定。兴城市城乡规划建设局认为 ，“王凤芹提交的行政裁决申请书，已清楚证明其向兴城市人民政府开发动迁办公室提出申请，并未要求兴城市城乡规划建设局就拆迁裁决作出具体行政行为。行政裁决是依申请才可进行的具体行政行为。王凤芹要求作出行政裁决的行政机关是兴城市人民政府开发动迁办公室，而不是兴城市城乡规划建设局”。经查认为，兴城市城乡规划建设局这一观点是不正确的。从（2002）22号兴城市机构编制委员会文件上看，兴城市人民政府开发动迁办公室受政府委托行使开发动迁职能，机构性质为事业单位法人，机构设置在兴城市城乡规划建设局，其法定代表人由兴城市城乡规划建设局局长兼任，故应以法律、法规规定的行使动迁管理职能的行政机关的名义做出具体行政行为。王凤芹向兴城市人民政府开发动迁办公室提交行政裁决申请，同时也向兴城市城乡规划建设局办公室提交了一份行政裁决申请，由此，可视为王凤芹向兴城市城乡规划建设局提交了行政裁决申请书。2008年7月l6日，兴城市人民政府开发动迁办公室作出《对王凤芹申请行政裁决的答复》。兴城市城乡规划建设局认为，拆迁行政裁决部门兴城市人民政府开发动迁办公室已经依法受理王凤芹裁决申请，并作出答复。由此可见，兴城市城乡规划建设局对本案所争议的问题确未进行裁决，但是只有兴城市城乡规划建设局具有作出房屋拆迁行政裁决的法定职责，兴城市人民政府开发动迁办公室的答复不能视为兴城市城乡规划建设局的具体行政行为。兴城市城乡规划建设局对王凤芹申请事项超过了法定期限亦未作出具体行政行为，虽然该局委托代理人提出“房屋灭失不予裁决”的理由，但没有证据证明该局在王凤芹提出裁决申请后，对是否具备裁决条件等事实进行依法审查、调查取证，该主张证据不足。原审法院以“王凤芹的房屋已经灭失，依照《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条一款(四)项的规定， 兴城市城乡规划建设局不予受理王凤芹的裁决申请符合相关规定，驳回王凤芹的诉讼请求”，属于人民法院在行政机关未对相关事实进行审查的情况下，代替行政机关认定有利事实，没有法律根据。综上，原审判决适用法律错误，依法应予撤销。王凤芹的上诉请求有理，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（二）项规定，判决如下： 一、撤销绥中县人民法院（2008）绥行初字第00038号行政判决； 二、责令被上诉人兴城市城乡规划建设局于本判决生效后30日内作出具体行政行为。 一、二审案件受理费各50.00元，由被上诉人负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 佟江秋 审 判 员 王国明 审 判 员 张晓红 二ＯＯ九年四月十日 书 记 员 孙 凯 |
