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上海市徐汇区人民法院 行政判决书 （2009）徐行初字第19号 原告沈x，男，xx年xx月xx日生，汉族，联系地址本市xx号xx室。 被告上海市徐汇区华泾镇人民政府。 原告沈x要求确认违法诉被告上海市徐汇区华泾镇人民政府一案，于2009年3月5日向本院提起诉讼，本院经审查于同日依法立案受理，并向被告发出诉状副本及应诉通知书，被告于法定期限内向本院提交了证据材料。2009年4月2日公开开庭进行了审理，原告沈x，被告上海市徐汇区华泾镇人民政府到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告诉称，2008年7月1日，原告依据《上海市农村村民住房建设管理办法》（下简称管理办法）、上海市房地产资源管理局《关于本市征收集体土地拆迁补偿安置中的有关问题的通知》（下简称通知）第二条第三款之规定以及被告颁布的《华泾镇个人住房建设管理与拆迁工作相关问题的实施细则》（下简称实施细则）第十五条规定，向被告提出书面申请，要求被告出具在征收集体土地拆迁中对原告可建建筑面积的认定证明。被告作为法定的管理部门，依法负有对原告的申请进行审查并答复的法定职责。但被告于同年7月29日给原告的受理告知单中，却将原告的申请作信访诉求处理，并在同年8月8日以信访答复作为其行政履职结果，为此原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条的规定向法院起诉，要求确认被告不履行法定职责违法。 被告辩称，原告于2008年7月1日给被告的书面申请，无信息公开字样，无申请人的身份证明，无联系方式，不符合政府信息公开书的构成要件；原告要求被告出具可建建筑面积证明的书面申请，完全符合《上海市信访条例》第二条之规定，故被告将原告申请按信访程序处理并无不妥之处，且原告对于被告按信访处理的《受理告知单》也未提出过异议。另原告的起诉已超过三个月的起诉期限，请求驳回原告的诉讼请求。 审理中被告徐汇区华泾镇人民政府出示了下列证据和适用的法律规范： 原告给被告的申请，宅基地使用证，被告的人民群众来信处理登记表和人民群众来访接待登记表，证明原告就房屋拆迁问题到被告处信访的事实。 沪徐房拆2004第4号《房屋拆迁许可证》和上海徐房住宅安置有限公司的情况说明，名称说明及名称证明，证明xx拆迁基地于2004年5月25日取得拆迁许可并同时开始实施拆迁工作，至2008年7月28日已基本拆迁完毕。 被告的受理告知单、答复意见及办结报告，证明被告按信访处理原告申请及原告起诉超过起诉期限的事实。 行政复议相关材料，证明原告就可建建筑面积认定等问题曾向被告提出过信息公开申请，被告按信息公开程序作过处理。 被告提供了《中华人民共和国信息公开条例》、《上海市政府信息公开规定》，证明原告的申请不符合信息公开申请的法定要件；提供了《信访条例》和《上海市信访条例》，证明被告按信访程序处理符合法律规定；提供了《上海市人民政府关于进一步加强房屋拆迁管理工作通知》、《实施细则》、《上海市征用集体所有土地拆迁房屋安置若干规定》、《通知》及《管理办法》，证明被告答复意见符合上述法规和规范性文件的规定。 原告质证意见是被告提供的证据及适用的法律规范与原告提出的诉讼请求无关，证据不具有关联性。 原告在审理中出示了下列证据：原告提交的《征收集体土地拆迁中可建建筑面积认定证明的申请书》、xx号农村宅基地使用证，证明原告提出的是要求被告履行法定职责的申请，申请附上了宅基地使用证及户籍人口名单一份。查询被告履职情况的书面信件，被告的信访受理告知单、信访答复意见书，证明被告以信访答复代替行政履职违法的事实。原告于2008年7月18日向被告申请公开“可建建筑面积认定申请审核认定的工作程序”的政府信息，被告的政府信息公开答复书，证明原告提出信息公开的申请是“审核认定的工作程序”而不是“可建建筑面积的认定申请”。 被告的质证意见是原告的申请书不能视为要求被告履职的信息公开的申请书，对其他证据的真实性都无异议。 经审理查明：原告沈x系本市xx号房屋的所有人，持有《上海市农村宅基地使用证》，上述房屋属于沪徐房拆许字（2004）第4号房屋拆迁许可证规定的拆迁范围。 2008年7月1日，原告向被告提交申请书，称xx号目前正处于拆迁中，申请出具可建建筑面积认定证明。该申请同时附宅基地使用证及户籍人口名单，被告于同年7月4日收到原告的申请。同年7月29日，被告向原告出具了受理告知单，称根据《信访条例》第三十三条的规定，将在受理之日起60日内办结，并给予书面答复意见。同年8月8日，被告作出答复意见书，内容为“经查，根据1985年《房地产登记收件记录》（徐房登字第4404号）记载及上海市第一中级人民法院（2002）沪一中民一（民）终字第2126号民事判决书，你户属于私房买卖，你户xx号建筑面积为《上海市农村宅基地使用证》（沪集宅（徐）字第长春-455号）所登记的面积。同时告知如对答复意见不服，可依《信访条例》相关规定向徐汇区人民政府书面申请信访复查。同年8月24日，原告致函被告，询问其根据上海市房地局市房地资拆（2006）357号文的规定提出的出具可建建筑面积认定的申请，被告目前办理到哪个阶段，大约可以在多久完成该认定的出具工作。 2009年3月5日原告起诉来院，要求确认被告以信访答复作为行政履职行为违法。 本院认为：本案在法律上的主要争执焦点是原告的申请其性质究竟是请求履行法定职责申请还是一般的信访诉求。根据《信访条例》和《中华人民共和国行政诉讼法》及行政法的相关规定，申请履行法定职责和信访诉求是两个适用不同法律规范、依照不同法律程序、从而产生不同法律后果的行为。《信访条例》第二条、第三十四条、第三十五条规定，信访是指公民、法人、或者其他组织采用书信、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。信访人对复查意见不服的，可以向复查机关的上一级行政机关请求复核。 《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款第（五）项、第五十八条规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，应当予以纳入行政诉讼的受案范围。当事人不服人民法院第一审判决的，有权向上一级人民法院提起上诉。行政复议法也作了相应的规定。《信访条例》第十四条第二款也规定，“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当按照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出”。从上述法律、法规的规定可以明确看出，对依法应当通过诉讼、仲裁、复议等法定途径解决的投诉请求，不属于信访条例规定的投诉请求，不纳入信访渠道处理；对依法不应当通过诉讼、仲裁、复议等法定途径解决的其他投诉请求均应纳入信访渠道处理。两种投诉请求依其不同的性质，由不同的机关部门、依照不同的法定程序、适用不同的法律规范、给予不同的救济途径来处理。 本案原告沈x2008年7月1日给被告的书面申请，其内容是xx号目前正处于拆迁中，申请被告出具可建建筑面积认定证明。根据原告在庭审中提供的上海市房屋土地资源管理局《关于本市征收集体土地拆迁房屋补偿安置中的有关问题的通知》第二部分关于适用13号文补偿安置的房屋面积的认定中（三）项的规定，征地公告公布前，符合本市农村个人住房建设申请条件的村民家庭，因建设规划控制、经济困难的等原因未新建、扩建住房的，符合规定条件的可提出申请，由房屋所在地的镇（乡）人民政府审核，符合条件的，由镇（乡）人民政府出具可建建筑面积证明。被告印发的《关于华泾镇个人住房建设管理与拆迁工作相关问题的实施细则》第十五条第二款也作了类似的规定。原告称正是根据上述规定向被告提出了可建建筑面积认定证明。从原告申请的内容及依据的规范性文件来看，原告的申请权是规范性文件赋予的，被告也具有作出证明的法定职责，因此原告的诉求不是一般的信访诉求，被告将原告履行法定职责之申请作为信访投诉处理确有不当。同时应指出的是，原告的申请书并没有提供明确具体的法定依据，客观上给被告的正确判别、依法处理带来了一定的困难。但被告辩称原告的申请不符合政府信息公开申请的法定要件故作为信访处理的理由不能成立。分析原告的申请是请求可建建筑面积的认定证明，原告是否符合规定的条件申请可建建筑面积的补偿，是需要被告依照相关规范性文件规定的条件和程序、行使审核职责来作出认定的；而政府信息是指行政机关已经制作或获取的以一定载体记载的与经济、社会管理和公共服务相关的内容，行政机关根据信息公开的规定决定该内容是否公开，两者在内容形成的时间、行政机关审核的意思表示上均不相同，不应混淆处理。还需说明的是原告的申请经审查可能因种种原因得不到审批，但申请的性质不会因此而改变并被纳入到信访程序去处理。 被告没有正确识别原告申请的性质，以信访程序来处理原告履行职责的申请确有不尽妥当、不够规范之处，但本院认为尚不构成违法。理由是：一是原告的申请内容本身比较简略，没有提供要求被告履行法定职责的具体明确的法律规范依据，客观上给被告的准确处理带来一定的困难；二是被告的答复内容虽然是信访答复，但分析其内容实质是对原告的申请作出了不予出具可建建筑面积证明的回答，应视为被告履行了相应的法定职责；三是被告的答复尽管告知的是信访救济的权利，但实际并未影响原告的申请复议、提起诉讼的相应权利，也未因此损害原告的合法权益。但同时应指出的是，被告应当进一步规范和完善依法行政的工作机制，依据不同法律、法规和规范性文件的工作要求和职责，准确处理公民、法人和其他组织的请求、申请，提高依法行政的能力。另被告称原告的起诉已超过起诉期限，因被告在作出答复时并未明确告知原告诉讼权利和起诉期限，故认定原告的起诉未超过起诉期限。综上，依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下： 驳回原告沈x的诉讼请求。 本案受理费人民币50元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。 审 判 长 周 琦 审 判 员 张 瑾 审 判 员 于雪艳 二ＯＯ九年四月二十三日 书 记 员 沈 懿 |
