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湖北省武汉市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2009）武行终字第12号 上诉人（原审被告）武汉市城市管理（执法）局。住所地武汉市江岸区胜利街305号。 法定代表人刘建年，局长。 委托代理人梅秋芳，该局干部。 委托代理人张勘，湖北英达律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）吴有华，男，1938年12月5日出生，汉族，住(略)。身份证号：(略)。 被上诉人（原审原告）代婉玲，女，1964年9月17日出生，汉族，住(略)。身份证号：(略)。 委托代理人：王涛，湖北斯洋律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）吴玉琪，女，1977年4月20日出生，汉族，住(略)。身份证号：(略)。 上诉人武汉市城市管理（执法）局因吴有华、代婉玲、吴玉琪诉武汉市城市管理（执法）局城市行政管理一案，不服武汉市汉阳区人民法院作出的（2008）阳行初字第24号行政判决，向本院提起上诉。本院于2008年12月1日立案受理后，依法组成合议庭，于2008年12月19日公开开庭进行了审理。上诉人武汉市城市管理（执法）局的委托代理人梅秋芳、张勘，被上诉人吴有华、吴玉琪，被上诉人代婉玲的委托代理人王涛均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明如下事实：为落实武汉市人民政府为群众办实事的精神及适应现代城市发展的需要，改善人民群众生活居住环境，被告武汉市城市管理（执法）局依据职责由其负责实施新建一批环保型垃圾转运站。根据武昌区垃圾转运布局情况，被告会同有关部门决定新垃圾转运站的项目选址定在南湖街恒安路松涛苑小区西门旁。2008年4月21日，武汉市城市规划管理局以武规函[2008]134号《关于2008年垃圾转运站建设项目规划选址意见的函》，同意被告武汉市城市管理（执法）局新建垃圾转运站所选的地址，但要求被告根据选址意见办理各项后续审批手续。2008年6月12日，被告在未取得相关规划、环保等审批手续的情况下，即在原告居住地松涛苑小区西门旁建设垃圾转运站（现框架已完工）。原告等人所居住的小区与该垃圾转运站的建设选址相邻，原告认为被告建设垃圾转运站未办理相关的建设审批手续，也未进行听证，且垃圾转运站建成后会对自己的居住环境造成严重影响，遂多次向有关部门信访投诉，要求撤除该垃圾转运站。在审理期间，被告并未举证证明其已按照武汉市城市规划管理局的要求办理建设垃圾转运站的规划审批、环境评估及施工许可手续的相关证据材料。 原审法院认为，根据国务院《城市市容和环境卫生管理条例》的规定，被告武汉市城市管理（执法）局是本市的市容环境卫生行政主管部门。《湖北省城市市容环境卫生管理条例》第三十二条规定：“城市市容环卫主管部门应当根据城市环境卫生专业规划及环境卫生设施设置标准，编制垃圾转运站、垃圾处理场、垃圾收集容器、公共厕所等公共环境卫生设施的建设计划，并组织实施。”《武汉市城市生活垃圾管理办法》（1998年11月28日市人民政府第103号令发布）第五条规定，“环境卫生设施（含容器）按照下列分工建设和设置：（一）生活垃圾清运处置设施和主次干道两侧果皮箱等容器，由市和区市容环境卫生行政主管部门负责，”本案垃圾转运站的建设是被告的法定职责，其在原告所居住的南湖地区建设垃圾转运站的行为，系行使城市市容环境卫生管理职责的具体体现，是具有可诉性的具体行政行为。原告能够证明其与被诉具体行政行为存在法律上的利害关系，并有资格提起行政诉讼。被告作为行政机关，理应按照相关法律、法规、规章的规定和武汉市城市规划管理局的具体要求，在完成垃圾转运站的选址后，办理各项建设施工和环境评估等后续审批手续，完善市容环境卫生行政管理行政行为的程序，但至今被告未举证证明其已按照规定办理了建设垃圾转运站的规划审批、环境评估及施工许可等相关手续，鉴于建设垃圾转运站是适应城市发展的需要及保障民生的重要举措，关系到重大社会公共利益，被告应依法完善相关手续，依法定程序重新作出具体行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目及最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第五十九条第（一）项、第五十六条第（四）项的规定，作出如下判决：（一）撤销被告武汉市城市管理（执法）局在武汉市武昌区松涛苑小区旁建设垃圾转运站的具体行政行为。责令被告武汉市城市管理（执法）局完善相关手续，依法重新作出建设垃圾转运站的具体行政行为。（二）驳回原告吴有华、代婉玲、吴玉琪的其他诉讼请求。 上诉人武汉市城市管理（执法）局不服原审判决，向本院提起上诉称：被上诉人提起诉讼的是行政机关批准建垃圾转运站的行为，而不是建设垃圾转运站的行为。上诉人向原审法院提供的证据也足以证明上诉人没有批准建立垃圾转运站的行政职权，同时，上诉人也没有批准建设垃圾转运站的行政行为，被上诉人在起诉时明显错列了被告。原审法院针对一个被上诉人未提出诉讼的行为进行审理，继而认定上诉人的行政行为违法，属于确定了错误的审理对象，替换审理对象进行审理明显违反法律规定，该认定显然错误。请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。 被上诉人吴有华、代婉玲、吴玉琪答辩称，垃圾转运站的建设是上诉人的法定职责之一，建设垃圾转运站是上诉人行使城市市容环境卫生管理职责的具体体现，本案的性质是原审法院所认定的行政管理案件，而并非上诉人所称的行政许可案件。被上诉人原审起诉并未错列主体，上诉人是适格的被告。在行政诉讼中，如果原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告，而非驳回起诉。上诉人违法行政，在南湖街松涛苑小区旁建设垃圾转运站是典型的违章建筑，该具体行政行为应当予以撤销。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 上诉人武汉市城市管理（执法）局向原审法院提供的证据有：《武汉市城市管理局、武汉市城市管理执法局职能配置内设机构和人员编制规定》、《武汉市城市管理行政许可实施办法》、《武汉市人民政府关于公布继续实施的行政许可等项目的决定》（武汉市人民政府第183号令）。以此证明垃圾转运站的建设审批许可权不属武汉市城市管理（执法）局，原告错列被告。 被上诉人吴有华、代婉玲、吴玉琪向原审法院提供的证据有：1、《房屋所有权证》，以此证明原告等人居住在武汉市武昌区松涛苑小区。2、武汉市城市规划管理局（武规函[2008]134号）《关于2008年垃圾转运站建设项目规划选址意见函》、《长江日报》、《长江商报》新闻版、照片四张，以此证明建设松涛苑小区垃圾转运站由被告选址、批准决定并负责建设。 在一审审理过程中，以上行政诉讼证据材料经原、被告举证、相互质证。原告对被告提交的相关职能文件证据材料拒绝质证，并认为被告应在十日内提交答辩状及作出具体行政行为的依据。被告对原告提供的全部证据材料无异议，但认为武汉市城市规划管理局（武规函[2008]134号）《关于2008年垃圾转运站建设项目规划选址意见函》，并不等同于批准决定建设垃圾转运站由其实施。上述行政诉讼证据材料，经原、被告相互质证，根据当事人质证意见及对证据是否真实、合法、相互之间是否有关联性进行了审查，原审法院对原、被告所举证据材料作以下确认：被告提交的相关职能文件证据材料，证明了其行政职能范围，予以采信，但该职能文件材料，不能够证明其建设垃圾转运站相关手续完备、程序合法。原告提供的《房屋所有权证》、武汉市城市规划管理局（武规函[2008]134号）《关于2008年垃圾转运站建设项目规划选址意见函》、《长江日报》、《长江商报》新闻版、照片四张，能够证明原告居住地所建垃圾转运站系由被告选址并建设，其证据客观真实、来源合法、与被诉具体行政行为相关联，依法予以采信。 以上诉讼证据均随案卷移送本院，经审查上述一审诉讼证据及各方诉讼参加人在一审庭审中发表的质证和辩论意见，结合本院二审庭审查明的事实，本院对上述一审行政诉讼证据材料作出如下认定：上诉人武汉市城市管理（执法）局向原审法院提供的诉讼证据中《武汉市城市管理局、武汉市城市管理执法局职能配置内设机构和人员编制规定》、《武汉市城市管理行政许可实施办法》、《武汉市人民政府关于公布继续实施的行政许可等项目的决定》（武汉市人民政府第183号令），可以证明武汉市城市管理（执法）局没有审批许可建设垃圾转运站的法定职权。被上诉人吴有华、代婉玲、吴玉琪向原审法院提供的证据《房屋所有权证》能够证明原告等人居住在武汉市武昌区松涛苑小区，与上诉人建设垃圾转运站的行政行为有法律上的利害关系，具有本案的适格原告主体资格。被上诉人吴有华、代婉玲、吴玉琪向原审法院提供的证据武汉市城市规划管理局（武规函[2008]134号）《关于2008年垃圾转运站建设项目规划选址意见函》，《长江日报》和《长江商报》新闻版关于武汉市垃圾转运站建设项目的报道及垃圾转运站现场照片四张，可以证明建设松涛苑小区垃圾转运站由上诉人负责建设，并已经建成垃圾转运站基本框架的事实。 依据上述有效行政诉讼证据及各方诉讼参加人的当庭陈述、质证和辩论，本院查明事实如下：依据2008年《武汉市人民政府工作报告》和《武汉市人民政府办公厅关于印发2008年垃圾转运站建设工作方案的通知》，武汉市城市管理（执法）局负责环保型垃圾转运站的建设工作。为落实武汉市人民政府为群众办实事的精神及适应现代城市发展的需要，改善人民群众生活居住环境，上诉人武汉市城市管理（执法）局依据政府授权的职责由其负责实施新建一批环保型垃圾转运站。根据武汉市武昌区垃圾转运现实需求布局的实际情况，上诉人武汉市城市管理（执法）局报请武汉市城市规划管理局审核决定新垃圾转运站的项目选址定在武昌区南湖街恒安路松涛苑小区西门旁。2008年4月21日，武汉市城市规划管理局以武规函[2008]134号《关于2008年垃圾转运站建设项目规划选址意见的函》，同意上诉人武汉市城市管理（执法）局新建垃圾转运站所选的地址，但要求上诉人武汉市城市管理（执法）局根据选址意见办理各项后续审批手续。2008年8月，上诉人武汉市城市管理（执法）局在未取得相关建设规划许可、建设用地许可、建筑许可、环保测评等相关建设审批手续的情况下，即在被上诉人吴有华、代婉玲、吴玉琪所居住的松涛苑小区西门旁开工建设该垃圾转运站，该工程为一层混凝土框架结构，建筑面积为58.95平方米，现主体框架已封顶完工。被上诉人吴有华、代婉玲、吴玉琪等人所居住的小区与该垃圾转运站的建设选址相邻，被上诉人吴有华、代婉玲、吴玉琪认为上诉人建设垃圾转运站未办理相关的建设审批手续，选址也未进行听证，且垃圾转运站建成后会对其居住环境造成严重影响，遂多次向有关部门信访投诉，要求撤除该垃圾转运站。本案在一审审理的法定举证期间内，上诉人武汉市城市管理（执法）局没有举证证明其已按照法定的程序和要求办理了建设垃圾转运站的规划许可审批、建设用地许可审批、建筑许可审批、环境评估及施工许可手续的相关证据材料。 本院认为，根据国务院《城市市容和环境卫生管理条例》的规定，上诉人武汉市城市管理（执法）局是本市的市容环境卫生行政主管部门。根据《湖北省城市市容环境卫生管理条例》第三十二条的规定：“城市市容环卫主管部门应当根据城市环境卫生专业规划及环境卫生设施设置标准，编制垃圾转运站、垃圾处理场、垃圾收集容器、公共厕所等公共环境卫生设施的建设计划，并组织实施。”根据《武汉市城市生活垃圾管理办法》（1998年11月28日市人民政府第103号令发布）第五条规定，“环境卫生设施（含容器）按照下列分工建设和设置：（一）生活垃圾清运处置设施和主次干道两侧果皮箱等容器，由市和区市容环境卫生行政主管部门负责，”本案上诉人武汉市城市管理（执法）局具有负责建设垃圾转运站的法定职责。根据2008年《武汉市人民政府工作报告》和《武汉市人民政府办公厅关于印发2008年垃圾转运站建设工作方案的通知》，武汉市城市管理（执法）局负责武汉市环保型垃圾转运站的建设工作。上诉人武汉市城市管理（执法）局在未取得相关建设规划许可、建设用地许可、建筑许可、环保测评等相关建设审批手续的情况下，在被上诉人吴有华、代婉玲、吴玉琪所居住的南湖地区建设垃圾转运站的行为属于与行使城市市容环境卫生管理职责相关联的行政事实行为。被上诉人能够证明其与被诉行政事实行为存在法律上的利害关系，并有资格提起行政诉讼。上诉人武汉市城市管理（执法）局作为行政机关办理武汉市政府安排的建设垃圾转运站行政事务，应当按照相关法律、法规、规章的规定和武汉市人民政府的具体要求，办理垃圾转运站各项建设选址、用地、施工和环境评估等建设审批手续，完善市容环境卫生行政管理行政事实行为的程序。该行政事实行为虽然是适应城市发展的需要及保障民生的重要举措，是市政府2008年承诺市民的十件实事之一，关系到重大社会公共利益，但也应当依法行政。对于上诉人实施的行政事实行为的司法审查应适用确认判决方式。原审法院对于案件事实证据的审查符合法律规定，认定事实清楚，程序合法，但在判决方式的选择适用上混淆了具体行政行为与行政事实行为之间的区别，故适用法律错误，依法应予改判。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、第（二）项和《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十八条的规定，判决如下： 一、维持武汉市汉阳区人民法院作出的（2008）阳行初字第24号行政判决第二项，即“驳回原告吴有华、代婉玲、吴玉琪的其他诉讼请求”； 二、撤销武汉市汉阳区人民法院作出的（2008）阳行初字第24号行政判决第一项，即“撤销被告武汉市城市管理（执法）局在武汉市武昌区松涛苑小区旁建设垃圾转运站的具体行政行为。责令被告武汉市城市管理（执法）局完善相关手续，依法重新作出建设垃圾转运站的具体行政行为”； 三、确认武汉市城市管理（执法）局在武汉市武昌区松涛苑小区旁建设垃圾转运站的行政行为违法。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人武汉市城市管理（执法）局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张正武 审 判 员 杨 凯 代理审判员 胡 荣 二○○九年五月六日 书 记 员 李 丽 |
