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湖北省武汉市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2009）武行终字第87号 上诉人（原审原告）李丕玉，男，1955年9月21日出生，汉族，湖北省天门市人，无职业，住(略)。 委托代理人陆瓯、王旭芬，湖北元申律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）武汉市江汉区人民政府，住所地武汉市江汉区新华下路15号。 法定代表人李强，区长。 委托代理人胡迎法，湖北诚明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）武汉市江汉区对外贸易经济合作局，住所地武汉市江汉区新华下路15号。 法定代表人蔡正刚，该局局长。 委托代理人闵寿池，湖北诚明律师事务所律师。 第三人武汉盛唐房地产集团有限公司，住所地武汉市江汉区江兴路1号。 法定代表人叶子生，该公司董事长。 委托代理人陈爱兵，湖北威德律师事务所律师。 第三人武汉市江汉区民族街办事处，住所地武汉市江汉区民权路35号。 法定代表人薛刚敏，该办事处主任。 委托代理人何保民，该办事处工作人员。 委托代理人柳龙，湖北诚明律师事务所律师。 第三人上海西北盛唐房地产有限公司，住所地上海市浦东新区龙东大道3305号甲201室。 法定代表人叶子生，董事长。 委托代理人陈爱兵，湖北威德律师事务所律师。 原审原告李丕玉因诉原审被告江汉区人民政府（下称江汉区政府）、原审被告武汉市江汉区对外贸易经济合作局（下称江汉区外经局）要求履行行政奖励职责一案，不服硚口区人民法院（2008）硚行初字第28号行政判决，向本院提出上诉。本院于2009年4月9日受理后，依法组成合议庭，于2009年4月29日公开开庭审理了本案。上诉人李丕玉的委托代理人陆瓯、王旭芬，被上诉人武汉市江汉区人民政府（以下简称江汉区政府）的委托代理人胡迎发，被上诉人武汉市江汉区对外贸易经济合作局（以下简称江汉区外经局）的委托代理人闵寿池，第三人武汉市江汉区人民政府民族街办事处（以下简称民族街办事处）的委托代理人何保民、柳龙，第三人武汉盛唐房地产集团有限公司（以下简称武汉盛唐公司）的委托代理人陈爱兵，第三人上海西北盛唐房地产有限公司（以下简称上海盛唐公司）的委托代理人陈爱兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2001年4月左右，原告与第三人民族街办事处就其街辖区内招商引资事宜进行过商谈，此后，民族街办事处负责人将原告介绍给被告江汉区政府某领导认识。2002年底，原告经朋友介绍，认识了第三人上海盛唐公司法定代表人叶子生，后经原告及第三人民族街办事处负责人的引见，叶子生与被告江汉区政府某领导见面认识。并就有关招商引资的事项进行了洽谈，在江汉区政府领导的介绍和推荐下，第三人上海盛唐公司对江汉区辖区内的龙王庙地块表示看好，随后双方直接联系并进行过多次洽谈，此间原告未继续参与有关洽谈活动。2003年4月1日，被告江汉区政府向辖区各街办事处、各部门、各直属单位发布《江汉区鼓励招商引资和外贸出口的奖励办法》（以下简称《奖励办法》），规定了奖励对象、奖励条件、奖励标准、奖励程序及奖励规则。其中奖励对象明确为：对最初直接引荐和促成江汉区以外的投资人来本区投资的一般中介人给予奖励；其奖励程序规定对引资中介人资格的认定由本案第二被告江汉区外经局负责。根据相关法律规定，房地产开发必须通过土地招标、拍卖、挂牌等方式取得国有土地使用权，第三人上海盛唐公司到被告辖区内投资的前提条件就是能在公开的土地市场上取得国有土地使用权。2003年8月，上海盛唐公司在相关媒体公告后的公开土地市场竞标取得了本市江汉区民族街大兴路P（2003）025号地块（即龙王庙地块）的国有土地使用权，并于2003年10月在武汉注册了武汉盛唐公司以开发龙王庙商贸广场项目，各方登记工作也在随后相继完结。2002年2月13日、2004年12月13日、2005年4月10日，江汉区建设局、本案第三人民族街办事处及本案上诉人相继以龙王庙商贸广场建设项目引资中介人身份向第二被告江汉区外经局提交了投资中介人登记表，第二被告予以备案。2006年2月23日，第二被告依《奖励办法》的规定及授权组织相关部门对龙王庙商贸广场建设项目评审后认定无中介人。原告以该项目的成立是其引见和促成为由，声称为此做了大量的工作，认为依据《奖励办法》的规定，第一被告江汉区政府是行政奖励的实施主体，应对其招商引资行为给予奖励，遂提起行政诉讼。 原审法院认为，被告江汉区政府制定《奖励办法》是为了充分调动和发挥社会各方面参与招商引资的积极性，鼓励辖区企业开展外贸业务和扩大出口规模，是为了实现行政职能和以公共利益为目的的。《奖励办法》的适用对象是其区属各单位执行有关招商引资并予奖励的依据。对中介人实行奖励依《奖励办法》规定的程序，由第二被告江汉区外经局对中介人资格予以确认才能向上呈报批准给予奖励。从本案查明的事实来看，证明原告在龙王庙商贸广场建设项目中起引荐和促成作用的证据不充分，上诉人与第一被告江汉区政府及第三人上海盛唐公司之间并无明确的协议和约定，其诉称的为该项目的引进做了大量工作的陈述缺乏事实根据，据此，原告要求以中介人的身份应得到奖励的诉讼主张理由不成立，该院不予支持。原告将第三人上海盛唐公司法定代表人通过民族街办事处负责人引见给被告江汉区政府某领导，其间，原告没有实际参与引资或促成建设项目活动。龙王庙商贸广场项目的投资开发，前提是取得上级主管部门批准的立项及合法取得的国有土地使用权等，本案所涉项目的土地使用权是第三人上海盛唐公司联合另一投资人通过市场竞争的方式，凭借自身综合实力所中标取得，这是市场的选择，不是因某一人的促成而能实现的。虽然原告提交的备案登记表盖有第三人武汉盛唐公司印章，登记表所涉及的内容，是当事人填写的一种备案，这种备案未经有权机关确认，不具有法律效力，况且中介人也不是依据被引进项目企业所能确认的。依据《奖励办法》的规定，一般中介人是指最初直接引荐和促成江汉区以外的投资人来本区投资的国内外企业、社会团体以及其他经济组织和个人。上述规定的最初直接引荐和促成投资是认定一般中介人的不可缺一的两个条件。促成投资是一般中介人以自己的能力、行为、声誉等直接使投资人产生投资结果。只起最初直接引荐作用，而未起促成投资作用的，不属一般中介人。第二被告江汉区外经局已经依据《奖励办法》的授权，组织有关部门对龙王庙商贸广场项目无中介人的事实作出认定并无不当。被告江汉区外经局向被告江汉区政府的“请示”，属于行政机关的内部行政活动，并非是按《奖励办法》规定的程序对上诉人中介人资格的确认和按规定的标准给予多少奖励进行评审，因此，该请示不是对中介人资格的认定。据此，原告要求被告江汉区政府履行行政奖励职责并对其请求予以答复的诉讼请求，理由不成立，要求其支付奖金3966226.8元的诉讼请求，依法应予以驳回。原审法院依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（一）、（四）项之规定，判决驳回李丕玉的全部诉讼请求。 上诉人李丕玉上诉称，原审法院查明事实错误。在错误的基础上做出判断，其结果一定是错误的。法院认定原告将第三人叶子生通过民族街办事处负责人引荐给被告江汉区政府某领导的事实是不正确的。原告是依据政府的《投资指南》为被告江汉区政府招商引资，原告与第三人上海盛唐公司及武汉盛唐公司法定代表人之间叶子生是有中介约定的。此证据已提交给法庭。原审法院判决书一再强调《投资奖励办法》中规定最初直接引荐和促成投资是认定一般中介人的不可缺一的两个条件。但是原告认为本人的招商引资行为是依据被告江汉区政府领导的要求和区政府制定的投资指南的政策执行的。该《投资指南》上对中介人的界定是只提到“引荐”并没有提到“促成”二字。《奖励办法》是对内的一个文件，对于原告来说最初引荐时并不知晓。因此，法院依投资《奖励办法》来认定原告不是中介人的事实是错误的。众所周知，凡涉及房地产开发首先都要取得国有土地使用权，该使用权的取得必须依法通过公开招投标取得。如按一审法院的说法，各区的招商引资中的房地产开发项实际上是不可实施的。实际上江汉区政府2003年至2004年以政府红头文件的形式奖励了数以百家招商引资中介人。被告江汉区政府在诉讼中提交的《会议纪要》为复印件，原告曾二度提出对《会议纪要》的印章加盖时间进行鉴定，但一审法院未说明任何理由就不批准。被告就同一事实作出两个截然不同的证词，一是在《关于对引进上海盛唐公司开发龙王庙商贸广场的招商建设有功单位（人）奖励兑现的请示》（以下简称《请示》）中认定原告的中介人地位，另一个是在《会议纪要》中否定原告人的中介人地位。原告认为《会议纪要》核心内容所叙的大量工作既不符合国有土地出让公开、公正、公平的原则，更是国家招投标法所不容的。综上所述，一审法院判决驳回原告的全部诉讼请求是错误的。为此，原告依法提出上诉，请求撤销一审判决，支持原告的诉讼请求。 被上诉人江汉区政府辩称：《奖励办法》明确江汉区政府不是行政奖励的具体实施主体，对“申请招商引资奖励的中介人，在项目实施签约或者完成工商登记后，应立即到区外经局备案、填表，并提交相关证明材料，由区外经局会同有关部门评审，每年元月集中申报，由区外经局、财政局、审计局、工商分局、国税分局、地税分局组成评审小组，区外经局总负责，每年二月评审，并分别报请区对外开放领导小组、区政府常务会议和区委常委会审议批准。”根据上述规定，上诉人自称为武汉盛唐公司的招商引资中介人，应向该事务总负责的区外经局备案，经评审小组评审，然后报请政府批准，但区政府至今未收到经上述程序上报批准奖励上诉人的名单和金额。因此，上诉人所诉的行政主体、行政程序及行政事实显然错误，其诉讼请求无事实和法律依据，请求法院依法判决予以驳回。 被上诉人江汉区外经局辩称：《奖励办法》是认定奖励对象的依据，被上诉人江汉区外经局依据《奖励办法》的规定及授权，组织相关部门对龙王庙商贸广场建设项目评审后认定无中介人。《奖励办法》规定奖励对象即一般中介人“最初直接引荐”和“促成投资”是两个不可缺一的条件，据此，被上诉人江汉区外经局对龙王庙商贸广场项目无中介人的事实作出认定是正当且合法的。江汉区外经局提交的《会议纪要》真实合法有效，具有证据的效力。江汉区外经局为了履行行政奖励的有关中介人资格认定的法定职责，总负责召开专题会，由区外经局、财政局、审计局、工商分局、国税分局、地税分局等部门负责人参加，对龙王庙商贸广场申请奖励备案的单位和个人按《奖励办法》的规定进行评审。评审前，江汉区外经局作为总负责人向武汉盛唐公司调取了“龙王庙商贸广场”建设项目国有土地使用权取得的文件和该公司工商登记的资料。评审小组认定该项目无中介人，并制作了评审“会议纪要”，加盖评审总负责人江汉区外经局的印章予以确认，因此《会议纪要》客观地反映了本案发生的基本事实，形式合法。本案一审第二次开庭时，江汉区外经局举证时提交了《会议纪要》原件，上诉人也复印了原件，依法进行了质证。《会议纪要》是区外经局作出并举证的真实文件，因本案就是对上诉人是否具有中介人身份即不予奖励的行政行为是否合法的行政诉讼，且在一审庭审时上诉人对合议庭不予鉴定的意见表示没有异议。因此上诉人要求对印章加盖时间的鉴定于本案没有必要。《关于对引进上海盛唐公司开发龙王庙商贸广场的招商建设有功单位（人）奖励兑现的请示》是江汉区外经局和江汉区政府之间的内部行政活动，对外不具有行政约束力，且不是依《奖励办法》规定的中介人概念和程序进行的认定，并不表示对招商引资中介人的确定，与本案没有关联性。综上所述，上诉人的上诉请求和上诉理由均没有事实依据和法律根据，被上诉人对上诉人不予奖励的行政行为合法。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。恳请二审法院判决驳回上诉人的上诉，维持原判。 第三人上海盛唐公司和第三人武汉盛唐公司在庭审中述称：我公司法定代表人叶子生与上诉人李丕玉相识，后经民族街办事处引荐，认识了江汉区政府某领导。在江汉区政府领导的介绍下，我公司看好位于江汉区辖区内的龙王庙地块，遂与上海恒大房产股份有限公司联合参与投标，最终凭借自身的综合实力成功中标取得龙王庙地块的国有土地使用权，并合力投资1亿元注册成立武汉盛唐公司开发龙王庙商贸广场建设项目。我公司中标取得的上述土地使用权是一种市场选择，是综合因素决定的，仅凭认识江汉区政府的某位领导或某个中介人的能力是绝对不可能促成这一武汉市的重点建设项目的。上诉人诉称其为引进上海盛唐公司投资开发龙王庙商贸广场项目做了大量工作的说法没有任何事实依据。上诉人对我公司如何中标取得土地使用权，对引进项目做了哪些工作都无法如实陈述。事实上，上诉人与龙王庙商贸广场项目没有任何关系，更不是上诉人引荐和促成的。正因为我公司中标取得土地，成功开发龙王庙商贸广场项目是自身综合实力所决定，所以，江汉区政府部门依照《奖励办法》的规定，没有对任何一个单位或个人实施行政奖励，因此，江汉区政府部门没有对上诉人实施行政奖励的具体行政行为合法、有效。武汉盛唐公司在中介人登记表中确认中介人意见栏盖章的行为不具备证明效力，其行为应为无效行为。上诉人要求两被上诉人兑现招商引资奖金3966226.8元没有任何事实依据和法律依据。请求法院依法驳回上诉人的全部诉讼请求。 第三人武汉市江汉区民族街办事处在庭审中述称：对两被上诉人的答辩及第三人的陈述意见均表示同意。 诉讼当事人向原审法院提交的证据均已随案移送。本院在开庭审理中，诉讼各方当事人仍坚持在一审中的质辩意见。本院根据庭审质证认定的有效证据可以确认原审判决认定的事实。 本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定，被上诉人江汉区政府有管理本行政区域内经济的法定职责和制定《奖励办法》的法定职权。被上诉人江汉区政府制定符合法律规定的《奖励办法》，是其所属职能部门对“引荐和促成”招商引资给予奖励的依据。《奖励办法》规定奖励程序是由当事人申请备案，第二被上诉人江汉区外经局组织评议认定奖励对象即中介人资格后，报请区政府审查批准。据此，第一被上诉人江汉区政府是对招商引资奖励审查批准的行政主体；第二被上诉人江汉区外经局是对招商引资组织评议确认奖励对象并报请区政府审查批准的行政主体。从庭审调查的事实来看，第二被上诉人江汉区外经局依据《奖励办法》的授权，组织有关部门对龙王庙商贸广场项目申报奖励备案的对象进行评议，形成《会议纪要》。《会议纪要》的形成、告知及送达程序虽有瑕疵，但不排斥被上诉人江汉区外经局及相关行政职能部门对上诉人招商引资中介人作不予认定的真实意思表示的事实成立。本案诉讼标的是履行行政奖励法定职责之诉，原审法院兼顾实体公正与程序公正及行政效率原则，对《会议纪要》该证据真实性予以采信，符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十六条第（五）项之规定。被上诉人江汉区外经局“认定‘龙王庙项目’无中介人”是执行《奖励办法》确定的“引荐和促成”两个条件必备的标准，该标准的合理性不属于人民法院行政诉讼审理范围，上诉人李丕玉以《奖励办法》属于内部文件，被上诉人实施奖励要执行《投资指南》中对中介人界定的标准，招商引资只能是“引荐”而不可能“促成”的理由于法无据，本院不予支持。上诉人李丕玉提交的《关于对引进上海盛唐公司开发龙王庙商贸广场的招商建设有功单位（人）奖励兑现的请示》，而该《请示》是未按照《奖励办法》规定的评议程序作出的，违反了“先调查取证后作出决定”的自然公正程序原则；《请示》的事实内容因未进行审查评议程序，即对招商引资的事实未按照法定程序审查确认，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十五条第（二）项规定，《请示》的形成不符合法律规定，不能作为认定案件事实的证据。综上所述，上诉人要求被上诉人江汉区政府履行行政奖励职责并对其请求予以答复的诉讼请求和理由不能成立，本院依法不予支持，上诉人李丕玉要求两被上诉人支付奖金3966226.8元的诉讼请求，依法亦应予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元由上诉人李丕玉负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 金志华 审 判 员 吴 明 审 判 员 杨 凯 二○○九年五月三十一日 书 记 员 李 丽 |
