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上海市第二中级人民法院 行 政 判 决 书 (2009)沪二中行终字第115号 上诉人(原审原告)周前云。 被上诉人(原审被告)上海市规划和国土资源管理局。 法定代表人冯经明，局长。 原审第三人上海华禺房地产开发有限公司。 法定代表人杨仲青，董事长。 上诉人周前云因建设工程规划许可一案，不服上海市黄浦区人民法院(2009)黄行初字第16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人周前云的委托代理人孙永明、陈成喜，被上诉人上海市规划和国土资源管理局(以下简称市规土局)的委托代理人胡志瑜、伍攀峰，原审第三人上海华禺房地产开发有限公司(以下简称华禺公司)的委托代理人唐庆荣、丁锁平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审认定，华禺公司于2008年3月21日向原上海市城市规划管理局(2008年10月18日起，因机构调整，原上海市城市规划管理局的行政职责归属于市规土局，以下简称原市规划局)申请核发华新苑(暂名)建设工程规划许可证，并提供了《上海市建设工程规划许可证申请表(建[构]筑物工程)》、《关于法华镇路368弄40号(法－小学)建造商品住宅项目建议书的批复》、《关于法华镇路368弄40号建造商品住宅项目可行性研究报告的批复》、《关于法华镇路368弄45号商品住宅项目(暂名华新苑)调整建设单位的批复》、《上海市长宁区卫生局建设项目预防性卫生审核意见单》、上海市长宁区民防工程建设(缴费)意见征询单、《关于法华镇路368弄40号地块建设项目环境影响报告表的审批意见》、《上海市公安局交警总队建筑工程交通设计审核通知书》、《关于法华镇路368弄40号配套绿化的审核意见》、公建配套协议、法华镇路368弄40号地块基坑围护设计方案评审会议纪要、沪房地长(2005)第017344号《房地产权证》、沪规方(2008)00080122D00112《关于华新苑(暂名)工程设计方案的批复》、上海市建设工程施工图设计文件审查合格书等文件材料。原市规划局在法定期限内进行审核，认定华禺公司已取得涉讼建设工程所在地块的使用权以及环境保护、环境卫生、卫生防疫、劳动安全、交通、绿化、民防等管理部门的审核意见。根据《上海市城市规划管理技术规定》(以下简称《技术规定》)第十四条第一款规定“建筑基地面积小于或等于3万平方米的居住建筑和公共建筑用地，其建筑容留控制指标在经批准的详细规划或中心城分区规划中已经确定的，应按批准的规划执行。”以及第四十八条关于在文物保护单位和建筑保护单位周围的建设控制地带内新建、改建建筑物，其控制高度应符合建筑和文物保护的有关规定，并按经批准的详细规划执行。尚无经批准的详细规划的，应先编制城市设计或建筑设计方案，进行视线分析，提出控制高度和保护措施，经建筑和文物保护专家小组评议后核定的规定。原市规划局经查，涉讼建设工程在新华路历史文化风貌区范围内，有经批准的详细规划，应根据《上海市新华路历史文化风貌区保护规划(控制性详细规划)》(以下简称《保护规划》)规定的建筑容量、建设高度控制要求执行。依照《保护规划》规定，涉讼建设工程所在地块的地上建筑面积不大于6,721平方米，该基地面积为3,391平方米，折算成建筑容积率，其上限控制要求为1.98(计算公式为6,721平方米(3,391平方米)。而本案涉讼建设工程地上建筑面积为6,491.3平方米，折算成建筑容积率为1.92(计算公式为6,491.3平方米(3,391平方米)，故符合上述《保护规划》对该地块建筑容量的控制要求。另按《保护规划》规定涉讼建设工程所在地块的建筑高度不超过24米，本案涉讼建设工程设计方案批复的建设高度为24米，因已按经批准的详细规划执行，故无需进行视线分析。为更好地实施风貌区《保护规划》，原市规划局于2008年3月依法启动了风貌区规划管理特别论证制度，因必要的附属设施建设等原因，明确将涉讼建设工程建筑密度控制为26.2%。涉讼建设工程与周前云房屋的间距符合《技术规定》第二十三条关于间距不小于南侧建筑高度1.0倍的规定。2008年4月3日，原市规划局经审核向华禺公司核发了沪规建(2008)00080403F00739号《建设工程规划许可证》，准许华禺公司在本市法华镇路368弄40号建设规模为8,095.7平方米(住宅总建设面积8,081.7平方米，其中地上建筑面积6,491.3平方米。门卫、垃圾房共14平方米)的华新苑(暂用名)建设项目。 原审另查明，周前云居住的房屋位于涉讼建设工程的北侧。周前云认为原市规划局向华禺公司核发建设工程许可证的行为侵犯其合法权益，向上海市人民政府申请行政复议。上海市人民政府经复议，于2008年12月23日决定维持上述核发建设工程规划许可证的具体行政行为。周前云仍不服，在法定期限内向原审法院提起行政诉讼，请求判决撤销原市规划局向华禺公司颁发上述建设工程规划许可证的行政行为。 原审法院认为，根据《中华人民共和国城市规划法》及《上海市城市规划条例》(以下简称《规划条例》)的规定，原市规划局具有作出建设工程规划许可行为的法定职责。依照《规划条例》的有关规定，建设单位申请建设工程规划许可证，应当填报《建设工程规划许可证申请表》，并按照规定附送有关文件、图纸。市规划管理部门受理申请后，应当在法定工作日二十五日内审批完毕。经审核同意的，发给建设工程规划许可证。本案中，原市规划局在受理华禺公司申请后，经审核，华禺公司已取得涉讼建设工程所在地块的使用权以及环境保护、环境卫生、卫生防疫、劳动安全、交通、绿化、民防等管理部门的审核意见，认定涉讼建设项目的设计方案符合《保护规划》关于建筑容量、高度等控制要求，不违反《技术规定》的有关规定。原市规划局依法启动风貌区规划管理特别论证制度，明确将涉讼建设工程建筑密度控制为26.2%，并在法定期限内向华禺公司核发了建设工程规划许可证。原市规划局作出被诉建设工程规划许可行为认定的主要事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律规范正确。 周前云关于原市规划局未依照有关规定擅自批准建筑容积率、建设高度及建筑密度，涉讼建设工程的出入口侵犯其合法权益等意见。经查，涉讼建设工程在新华路历史文化风貌区范围内，其建筑容积率、建设高度符合经批准的《保护规划》规定的控制要求，原市规划局未擅自批准有关控制指标；原市规划局依法启动风貌区规划管理特别论证制度，将涉讼建设工程建筑密度调整为26.2%，并无不当；涉讼建设工程的出入口经公安交警部门审核，华禺公司承诺从新华路272弄进出以减少对周前云的影响，故周前云诉请要求撤销原市规划局向华禺公司核发沪规建(2008)00080403F00739号《建设工程规划许可证》的具体行政行为因缺乏事实根据和法律依据，不予支持。原审法院遂依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定，判决驳回周前云的诉讼请求。判决后，周前云不服，上诉于本院。 上诉人周前云上诉称：被上诉人在原审第三人未提供建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设用地批准书、建设和交通委员会出具的建设项目初步设计方案批复以及土地出让合同的情形下，颁发建设工程规划许可证违法；被上诉人未按照规定启动风貌区规划管理特别论证制度，未提供相关专家签名的意见，未将控制性详细规划局部调整的相关内容公示并听取公众意见，调整未经市政府备案，程序违法；被上诉人适用《保护规划》核定规划技术指标错误，根据《保护规划》“在本规划批准之前已核定规划设计要求的建设工程，原则上仍按原规定执行”的规定，本案所涉项目在之前已经核定了规划设计要求，仍应按原规定执行，故不应适用《保护规划》。原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原审判决，撤销被诉行政行为。 被上诉人市规土局辩称：本案所涉项目为历史项目，原审第三人申请建设工程规划许可证时已经取得了房地产权证，故不再需要提供前期的建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设用地批准书及土地出让合同，且建设项目选址意见书及建设用地规划许可证系规划部门核发，被上诉人通过查阅可以确定上述材料已经具备。建设和交通委员会作出的建设项目初步设计批复并非被上诉人必须审核的材料；被上诉人在对建筑密度进行调整时，依据《保护规划》的要求启动了风貌区规划管理特别论证制度，并听取了专家评审意见，最后形成了书面的特别论证意见，该调整程序合乎规定；被上诉人依据《保护规定》核定规划技术指标，符合《规划条例》和《技术规定》。原审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人华禺公司述称：同意被上诉人的意见。《保护规划》“在本规划批准之前已核定规划设计要求的建设工程，原则上仍按原规定执行”的规定，其意图是为了保持行政行为的稳定性，并非排除《保护规划》的适用。原审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明，2005年7月26日，原市规划局作出《建筑工程规划设计要求通知单》，明确华新苑项目建筑容积率不大于2.0，建筑密度不大于25%，建筑高度不大于24米等规划设计要求。2005年11月3日，上海市人民政府批准了《保护规划》，其中核定容积率上限为1.98，建筑密度上限25%，建筑高度不超过24米。原审认定的其他事实清楚，本院予以确认。以上事实由《上海市建设工程规划许可证申请表(建[构]筑物工程)》、长计投发(98)第66号《关于法华镇路368弄40号(法－小学)建造商品住宅项目建议书的批复》、长计投发(99)第63号《关于法华镇路368弄40号建造商品住宅项目可行性研究报告的批复》、长计投发(2000)第122号《关于法华镇路368弄45号商品住宅项目(暂名华新苑)调整建设单位的批复》、(2005)长卫建项发字第60号《上海市长宁区卫生局建设项目预防性卫生审核意见单》、上海市长宁区民防工程建设(缴费)意见征询单、长环评(2005)64号《关于法华镇路368弄40号地块建设项目环境影响报告表的审批意见》、(2006)沪公交建字第0105号《上海市公安局交警总队建筑工程交通设计审核通知书》及华禺公司致原市规划局情况说明、《关于法华镇路368弄40号配套绿化的审核意见》、公建配套协议、法华镇路368弄40号地块基坑围护设计方案评审会议纪要、沪房地长(2005)第017344号《房地产权证》、沪规方(2008)00080122D00112《关于华新苑(暂名)工程设计方案的批复》、上海市建设工程施工图设计文件审查合格书、沪府[2005]89号《上海市人民政府关于原则同意外滩等十个历史文化风貌区保护规划的批复》、关于华新苑(暂名)项目的风貌区规划管理特别论证意见等证据予以证实。 本院认为，被上诉人市规土局具有颁发建设工程规划许可证的法定职权。本案所涉建设项目华新苑位于新华路历史文化风貌保护区，在被上诉人核发建设工程规划许可证之前，已经存在经市政府批准的该地块的详细规划，即《保护规划》。依据《技术规定》第十四条第一款规定，建筑基地面积小于或等于3万平方米的居住建筑和公共建筑用地，其建筑容量控制指标在经批准的详细规划或中心城分区规划中已经确定的，应按批准的规划执行。因此，被上诉人依据《保护规划》来核定规划技术指标，符合法律规定。《保护规划》中关于“在本规划批准前已取得《建设项目选址意见书》、核定规划设计要求或已取得《建设用地规划许可证》或《建设工程规划许可证》的建设工程，原则上仍按原规定执行。但若与风貌保护冲突较大时，可以基于公共利益的需要，启动风貌区规划管理特别论证制度对建设项目方案提出优化与调整要求”的规定，是指已经核定的规划技术指标，虽然与《保护规划》相冲突，但出于维护先前行政行为的稳定性和效力的延续性，仍可以按照原来核定的规划技术指标执行，并非排除《保护规划》本身的适用。且本案中，涉案地块原先核定的规划技术指标并不优于《保护规划》中确定的规划技术指标。上诉人认为本案不应适用《保护规划》的主张，本院不予采信。原审第三人在申请颁发建设工程规划许可证之前，已经取得了房地产权证，其对该地块拥有开发建设权，且房地产权证上也表明土地使用权来源为出让，被上诉人虽未向法庭提供前期的建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设用地批准书和国有土地使用权出让合同，但尚不影响被诉行政行为的合法性。《保护规划》中对该规划需要局部调整的方式及程序作了规定，即经过历史文化风貌区规划管理特别论证制度，报市规划局批准。《保护规划》同时对历史文化风貌区规划管理特别论证制度的方式等内容予以明确。本案中，被上诉人对《保护规划》中确定的建筑密度进行调整，启动了历史文化风貌区管理特别论证制度，征询了专家意见并形成了最终的特别论证意见，符合《保护规划》的要求。上诉人以被上诉人未提供相关专家签名的意见为由否定最终的特别论证意见，依据尚不充分。原审第三人向被上诉人申请颁发建设工程规划许可证时，取得了环保、卫生、劳动安全、交通、绿化、民防等相关部门的审核同意文件，被上诉人经审核后作出被诉行政行为，认定事实清楚，程序合法。被上诉人许可的规划技术指标均符合《保护规划》的要求，适用法律并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，符合法律规定。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费人民币50元，由上诉人周前云负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 李金刚 代理审判员 沈亦平 代理审判员 姚倩芸 二○○九年六月十五日 书 记 员 何 梅 附：相关的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十一条 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判； ……。 |
