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浙 江 省 湖 州 市 中 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2009）浙湖行初字第3号 原告安吉县递铺镇垅坝村曹埠村民一组，住所地安吉县递铺镇垅坝村曹埠自然村。 负责人刘志奇，该组组长。 原告安吉县递铺镇垅坝村曹埠村民二组，住所地安吉县递铺镇垅坝村曹埠自然村。 负责人郑永贵，该组组长。 原告安吉县递铺镇垅坝村曹埠村民三组，住所地安吉县递铺镇垅坝村曹埠自然村。 负责人朱康山，该组组长。 原告安吉县递铺镇垅坝村曹埠村民四组，住所地安吉县递铺镇垅坝村曹埠自然村。 负责人戴建平，该组组长。 四原告共同的委托代理人张材通，浙江正同律师事务所律师。 被告安吉县人民政府，住所地安吉县行政中心大楼。 法定代表人单锦炎，该县县长。 委托代理人黄培林，男，系该县副县长。 委托代理人邹建宏，浙江新台州律师事务所杭州分所律师。 第三人安吉县递铺镇蚕桑场村村民委员会，住所地安吉县递铺镇蚕桑场村。 负责人马汝进，该村民委员会主任。 原告安吉县递铺镇垅坝村曹埠村民一组、安吉县递铺镇垅坝村曹埠村民二组、安吉县递铺镇垅坝村曹埠村民三组、安吉县递铺镇垅坝村曹埠村民四组不服被告安吉县人民政府作出的安土行决字[2008]第2号《土地权属争议案件行政处理决定书》，于2009年3月17日向本院提起诉讼，本院于同日受理后，于同年3月20日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。因安吉县递铺镇蚕桑场村村民委员会与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院通知其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2009年4月20日公开开庭审理了本案。原告安吉县递铺镇垅坝村曹埠村民一组的负责人刘志奇、安吉县递铺镇垅坝村曹埠村民二组的负责人郑永贵、安吉县递铺镇垅坝村曹埠村民三组的负责人朱康山、安吉县递铺镇垅坝村曹埠村民四组的负责人戴建平及四原告共同的委托代理人张材通、被告安吉县人民政府的委托代理人黄培林、邹建宏、第三人安吉县递铺镇蚕桑场村村民委员会的负责人马汝进到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告安吉县人民政府于2008年9月4日作出安土行决字[2008]2号《土地权属争议案件行政处理决定书》，认定以下事实：申请人安吉县递铺镇垅坝村曹埠村民一、二、三、四村民小组与被申请人安吉县递铺镇蚕桑场村村民委员会涉争的土地座落在安吉县递铺镇蚕桑场行政村区域，四至为：东至蚕桑场冷水沟；南至西苕溪大河；西至垅坝村原曹埠生产队机耕；北至西苕溪大河。测定面积为133400平方米（折合200亩土地）。该争议土地面积包括座落于北至苕溪河边的原蚕桑场小学用地若干亩。上述土地1951年土地改革时分给蔡德志等农户，经历了低级合作社和高级合作社两个时期。1958年，当时的安吉县安城人民公社决定开办安城蚕桑场（又称安城曹埠蚕桑场）， 将现在安吉县递铺镇蚕桑场村行政村区域内包括上述争议土地在内土地划给蚕桑场，原曹埠生产队（申请人前身）和其他生产队在上述区域迁出。安城蚕桑场开始在包括争议土地在内公社确定的区域上，进行种植桑树等作业。文化大革命后，蚕桑场改为大队，逐渐演变成现在的安吉县递铺镇蚕桑场村。从1958年开始至今，递铺镇蚕桑场村对该块土地的使用从未间断。 被告另查明，1989年，蚕桑场村由于原村小学校舍系危房，需重新建造新校室，选址在本案土地争议四至范围的北边苕溪河边。由于地址在递铺镇垅坝村曹埠村民一组、递铺镇垅坝村曹埠村民二组、递铺镇垅坝村曹埠村民三组、递铺镇垅坝村曹埠村民四组与递铺镇蚕桑场村相邻交界处的原安城镇办黄砂场堆场的南侧地带，双方于1989年4月27日签订了《关于蚕桑场新教学楼建造基地座落协议书》，从该协议书的内容来看，证实1979年安城镇在此开办黄砂场时，原曹埠生产队同蚕桑场村签订过一份生产合同协议。由于双方均不能提供该份协议，同时在调查无法取得的情况下，根据调查，结合查到的安城镇人民政府1989年9月28日下发的（安政字89）第42号《关于蚕桑村新建教学楼场地的有关问题的通知》中“（一）经查核，蚕桑村新建教学楼校室场地为六二四固定土地，权属归蚕桑村集体所有”一节的行政确认内容分析，双方于1979年签订生产合同协议经综合判断系指黄砂生产劳动方面的有关协议，而非约定包括新建教学楼用地范围连片200亩桑地土地所有权归其所有的协议约定。 被告认为，本案中，争议土地在土地改革时期归农户所有，根据第一届全国人民代表大会第三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》第二条规定，社员所有的土地作为主要生产资料转为合作社集体所有，因此，1956年该块土地已归合作社所有。1958年中央作出《关于在农村建立人民公社的决议》后，安城公社随之成立。人民公社前期实行“‘一大二公’、‘政社合一’，工农商学兵五位一体’，社内一切山林、土地、耕牛、农具均为公社集体所有”的政策，争议土地所有权属于公社。1958年安城公社决定成立安城曹埠蚕桑场并将包括涉争土地在内的土地划归该蚕桑场的决定，是在特殊的历史条件下行政权力和民事权利结合在一起的一个合法行为，最初产生了“蚕桑场”并最终导致了“蚕桑场村”的设立和相应区域范围内土地所有权的取得。1962年的《农村人民公社条例修正草案》第二十条规定“生产队范围内的土地，都归生产队所有”，因为该争议土地从1958年蚕桑场成立伊始就已经不在曹埠生产队范围内，而在蚕桑场使用范围内，因此曹埠生产队对争议土地并不拥有所有权。四原告提出包括蚕桑场村村办小学用地在内的涉争土地为其所有的主张，无事实依据，不予采信。本案因召集双方当事人调解不成，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、第二十条第一款之规定，作出座落在安吉县递铺镇蚕桑场村行政区域内133400平方米争议土地的所有权归安吉县递铺镇蚕桑场村集体所有的处理决定。 被告安吉县人民政府在2009年3月23日向本院提供了作出具体行政行为的下列证据、法律依据： 第一组证据：1.确权申请书1份,2.身份证明书1份,3.受理通知书1份,4.送达回证1份，用于证明本案原告四个村民小组提出土地确权申请和依法受理的情况； 第二组证据：5.争议范围四至图1份，用于证明争议土地四至及面积：争议土地面积为133400平方米，折合为200亩土地；争议土地座落在安吉县递铺镇蚕桑场行政村区域，四至为：东至蚕桑场冷水沟；南至西苕溪大河；西至垅坝村原曹埠生产队机耕；北至西苕溪大河。该争议面积包括座落在北边苕溪河边的原蚕桑场村小学用地若干亩在内； 第三组证据：6.土改土地房产证及统计表1份，用于证明本案争议土地时为蔡德志等农户私人所有的情况； 第四组证据：7.关于收并蚕桑场的报告,8.授权委托书,9.雷树人笔录,10.袁祖华笔录,11.潘忠厚笔录，12.刘叶根笔录，证据来源系四原告申请时提供，用于证明①争议土地在原人民公社初时为垅坝村前身的安城人民公社同合大队所有。土改时蔡德志、邹立福等农户均入社在同合大队曹埠生产队。②1958年由安城人民公社成立安城曹埠蚕桑场，确定上述争议土地范围给蚕桑场种蚕桑经营。③当时的用地基本上是荒山荒滩。④没有具体办理过用地协议手续，但对地面作物给予过一定补偿。其中2000年3月28日垅坝村向安吉县递铺镇党委、政府提交的关于要求合并村的报告一份，内容中证实1958年成立蚕桑场经营由安城公社管理的事实；雷树人的笔录反映了争议土地历史状况，即土地原为同合大队，后由蚕桑场经营使用。袁祖华的笔录反映①争议土地原来是同合大队的。②1958年公社成立蚕桑场用地改变为蚕桑场范围。③公社给予过一定的地面补偿。刘叶根的笔录基本同上相同； 第五组证据：13.袁祖华调查笔录,14.金明义调查笔录，15.潘忠厚调查笔录，16.雷树人调查笔录，17.蔡忠顺调查笔录，18.陆明金调查笔录，18.李龙恩调查笔录，20.池长根调查笔录，21.李志发等六人关于蚕桑场建办情况的书面证明，22.安城镇政府（89）第42号文件及附件协议书2份，23.土地权属界线接边协议书1份。以上材料均为受理确权案件被告的调查取得的材料,用于证明：①本案争议土地范围历史上在人民公社初为安城人民公社同合大队（垅坝村前身）所有，当时的土地基本上为荒滩荒地，相当大队一级经济组织，确定将原同合大队所有的上述荒滩荒地范围在内的其他土地一起划定为蚕桑场的用地范围，由蚕桑场开荒种桑经营养蚕业，直到现在。②从1958年始至2000年底就蚕桑场村使用上述土地的几十年的历史期间，原告和第三人双方基本上没有矛盾产生，土地生产资料一直处于稳定状态。至2000年后，随着建设发展，土地经济价值提高，才产生了土地权属纠纷。③本案争议范围北边苕溪河边原蚕桑场小学的用地若干亩范围权属争议，从证据22、23综合调查材料证明，原蚕桑场村小学的范围土地权属应明确为蚕桑场村委集体所有。分析1979年生产合同性质应指镇政府在双方毗连地带上办砂场时的砂场生产协议；1989年的协议书也没有约定原蚕桑场村小学用地范围所有权为四村民小组所有或共有。在时间上，安城镇政府于1989年9月29日明确处理意见按四固定土地权属归蚕桑场村集体所有，而随后土地档案中的蚕桑场土地权属界线接边协议书时间1991年6月13日，因此可以判断原小学的土地权属是明确的； 第六组证据：24.安城公社（60）40号等文件，25.中共安城（70）第156号文件，中共安革字（1981）82号文件，26.蚕桑场村的统计表。用于证明1958年由人民公社决定成立蚕桑场这个历史事实明确，由政府决定成立并确定生产的范围，蚕桑场并非是自行成立。从1958年至现在，蚕桑场名称演变至现在村的历史状况，相当于大队一级经济组织事实； 第七组 证据：调解笔录1份，用于证明程序是合法的，经过了调解，作出决定程序合法； 第八组证明：安土行决字第（2008）第2号行政处理决定书1份，用于证明安吉县人民政府依据对争议作出处理决定，确定争议土地的所有权为蚕桑场村农民集体所有； 第九组证明：湖政复决字（2008）15号行政复议决定书1份，用于证明本案四原告不服安吉县人民政府的权属处理决定向湖州市人民政府申请行政复议，湖州市人民政府经过行政复议作出维持的复议决定。法律依据：1.《中华人民共和国土地管理法》第十六条、2.1962年《农村人民公社工作条例修正草案》第二十条（一）、3.《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、第二十条第一款。 安吉县递铺镇垅坝村曹埠村民一、二、三、四村民小组诉称，一、被告安吉县人民政府作出本案争议土地为蚕桑场村集体所有的决定主要证据不足。一是被告《处理决定》关于蚕桑场村最初取得本案争议土地所有权的认定错误。二是被告《处理决定》将安城镇人民政府安政字（89）第42号文件作为本案争议土地确权依据，显然不当。三是被告《处理决定》以蚕桑场村对该土地实际经营使用为确权依据也是错误的。二、被告处理决定适用法律错误。因被告对本案事实的认定错误，故导致适用法律、法规不当。适用有关政策规定偏向。请求法院撤销被告安吉县人民政府安土行决字（2008）2号《土地权属争议案件行政处理决定书》并判决被告对本案争议的土地所有权重新作出处理决定；本案诉讼费由被告负担。为证明自己的主张，四原告申请证人梅相林当庭作证，用于证明1991年接边协议上由梅相林签名是无效的。 被告安吉县人民政府在法定期限内书面答辩称，被告作出行政处理决定认定事实清楚，证据充分。四村民小组同蚕桑场村双方权属争议的土地历史上土地已转为集体所有。至1958年人民公社时期，将现在的蚕桑场行政村区域内包括争议土地在内的土地划定给蚕桑场经营，原曹埠生产队和其他生产队在上述区域迁出，蚕桑场在土地区域上种植桑树等生产，后变更为行政村，并从1958年开始一直长期经营使用至今。因此根据《中华人民共和国土地管理法》第二十条（一）、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、第二十条第一款之规定，在召集当事人调解不成后，作出处理决定确定本案争议土地的所有权为蚕桑场村集体所有正确且程序合法。请求法院依法维持被告的具体行政行为。 第三人未提出书面答辩，庭审中口头称，安吉县人民政府作出的土地权属处理决定正确，同意处理决定内容。第三人未向本院提供证据。 庭审中，原告提供的证人梅相林作证内容如下：1991年垅坝村村委领导班子因村长和书记存在经济问题而处于瘫痪状态，证人当时担任村会计，不是法定代表人，村委会公章由其保管。安吉县土管局的工作人员来了，让其在91年蚕桑场村土地权属接边协议书上签字并盖章，当时工作人员没有对其威逼，证人马马虎虎看过后签名盖章的。新班子在8、9月份组建后没去交涉过。 经庭审质证，本院对在案证据作如下确认： 对证人梅相林出庭作证内容的审查：被告对原告提供的证人梅相林的当庭陈述提出异议，认为梅相林没有受到县土管局工作人员的威胁下签名盖章，其行为是有效的。第三人未提出异议。审查认为，安吉县土管局在1991年6月13日对蚕桑场村土地权属界线经蚕桑场村、垅坝村、后河村、徐村湾村四方用航片实地调绘并协议，蚕桑场村周边四村进行了土地权属界线确认，证人梅相林作为村会计在其村班子人员因经济问题无法正常工作、未受到胁迫的情况下盖具公章，其虽未经授权，但村新班子对此未提出异议，应视为对其行为的追认，故证人梅相林的证词不具有原告提出的证明效力，本院不予确认。 对被告提交的第一、二、三组证据1-6，原告和第三人无异议，且符合有效证据条件，予以确认；原告对被告提供的第四组证据7-12，其中对证据7的真实性无异议，但认为报告证明了原告和第三人之间为本案争议的土地所有权的问题一直有矛盾。对被告提交的第四组证据中的证据8无异议。第三人对被告提供的证据7、8均无异议。审查认为，被告提供的证据7、8，能够证明在1958年蚕桑场成立的事实，原告提出双方存在矛盾与上述事实并无矛盾，并不影响证据效力，确认被告证据7、8有效；原告对被告提供的证据9—12调查笔录有异议，其中对证据9，认为能够证明第三人范畴内有四原告的土地，但其讲到在66年前原告和第三人间没有发生过争议是不真实的，与他向土管局的调查笔录内容不一致。对证据10的真实性有异议，认为公社曾支付了13000元给原告的讲法没有相应的证据予以印证。对证据11有异议，认为内容不真实，说其在任期间就土地没有发生过争议不是事实的。对证据12未提出意见。第三人无异议。审查认为，被告以证据10调查笔录这一单一证据不能证明公社给予过补偿的事实，原告对此异议成立，故对被告的证据10不予确认，被告的证据9、11、12可以证明争议土地原为同合大队（垅坝村前身），后由蚕桑场经营使用及蚕桑场于1958年成立和用地改变情况，故对被告的证据9、11、12，予以确认；原告对被告提供的第五组证据13—23中证据14无异议外，其他均有异议，认为其中证据13对有无补助的问题前后存在矛盾。证据15说明双方一直对土地权属存在争议，且能够证明土地是属于原告方所有的。证据16，认为争议土地曾向上级反映过原告的这些主张。证据17，说明土地所有权是属于原告的，且第三人没有办理过任何手续，也没有给过补偿。证据18，认为其对蚕桑场组织的归属问题说法不对。证据19，认为对蚕桑场的归属问题不符合事实。证据20，认为内容不真实。证据21认为不符合证据要求，内容没有相应证据印证。证据22程序不合法，原告生产队没有看到过这文件，内容不真实。学校只是争议土地的一部分，且附件对学校土地早在79年双方进行了约定，从89年的协议书进行分析推断，当时79年这个生产协议其中内容肯定涉及到本案争议土地的所有权问题。证据23，协议书上虽有垅坝村的印章签名但不是原告的真实意思表示。第三人对被告提供的证据无异议，但对原告的质证意见提出异议，认为与原告签订蚕桑场村办教学楼协议是为了生产生活的关系才和原告签订的，对土地权属界线接边协议书，原告的说法也是不对的。审查认为，被告的第五组证据13-23，其中证据14-21调查材料能够证明处理决定上认定的相关事实，即1958年，当时的安吉县安城人民公社决定开办安城蚕桑场（又称安城曹埠蚕桑场）， 将现在安吉县递铺镇蚕桑场村行政村区域内包括上述争议土地在内土地划给蚕桑场，原曹埠生产队（申请人前身）和其他生产队在上述区域迁出。由蚕桑场开始在包括争议土地在内公社确定的区域上，进行种植桑树等作业，直到现在。被告的证据22系安城镇人民政府为蚕桑场村小学教学楼正常施工而向四原告告知蚕桑场村小学教学楼土地经查核为六二四固定地，权属归蚕桑场集体所有。其中的附件在镇政府下文之前，从而证明双方曾为争议土地范围内的小学教学楼用地发生过争执，当时的安城镇人民政府处理过的事实。证据23，能够证明双方间的矛盾于1991年在蚕桑场村土地登记时垅坝村委与其他村协议而得到平息。故原告方异议中对补偿费问题异议成立，其余不能成立。被告证据13原告有异议，对补偿费内容前后有矛盾，本院不予确认。证据14-23符合有效证据条件，本院予以确认；原告对被告第六组证据24-26的真实性无异议，但对关联性有异议，认为第三人成立的过程并不能证实本案争议土地的所有权发生变更的过程。第三人无异议。审查认为，上述证据能够证明1958年由人民公社决定成立蚕桑场这一个历史事实，由政府决定成立并确定生产范围。从1958年至现在，蚕桑场名称演变至现在村的历史状况，蚕桑场村相当于大队一级经济组织的事实，且符合有效证据条件，本院对证据24-26予以确认。原告对被告第七、八、九组证据无异议，第三人无异议，符合有效证据条件，本院予以确认。原告和第三人对被告作出处理决定的程序方面无异议。但原告对被告适用法律有异议，认为被告适用法律错误。第三人无异议。审查认为，被告提供的事实方面的有效证据，符合《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、第二十条第一款之规定，故对原告的异议不予采信，确认被告适用法律法规正确。 根据对上述证据的分析认定，本院确认如下事实：本案争议土地位于安吉县递铺镇蚕桑场行政村区域，四至为：东至蚕桑场冷水沟；南至西苕溪大河；西至垅坝村原曹埠生产队机耕；北至西苕溪大河。测定面积为133400平方米（折合200亩土地）。该争议土地包括座落于北至苕溪河边的原蚕桑场小学用地若干亩。上述土地于1951年土改时分给蔡德志等农户，期间经历了低级合作社和高级合作社两个时期，土改私有的土地所有权已为集体所有。在1958年人民公社期间，当时安吉县安城人民公社决定开办安城蚕桑场（又称为安城曹埠蚕桑场），将上述争议土地划给蚕桑场使用，原曹埠生产队（四原告的前称）和其他生产队在上述区域迁出。安城蚕桑场开始在包括争议土地在内公社确定的区域内进行生产。文化大革命后，蚕桑场更名为安城曹埠蚕桑场，管理上仍相当于大队一级经济组织，后又变更为行政村。从1958年至今，蚕桑场村对该土地经营使用。 原告与第三人为两村相邻的蚕桑场小学教学楼的建造曾于1989年4月27日签订了《关于蚕场村新教学楼建造基地座落协议书》，安城镇人民政府于同年9月29日下发了（安政字89）第42号《关于蚕桑村新建教学楼场地的有关问题的通知》。1991年6月13日，在蚕桑场村土地权属登记时，蚕桑场与垅坝村等周边四村经用航片实地调绘，对蚕桑场村土地权属范围进行了协议确认。 2008年3月14日，四原 告向安吉县国土资源局提出申请，要求对本案争议土地确认为四原告所有，安吉县国土资源局于当日立案受理后，进行了调查核实，并于同年7月4日组织原告与第三人进行了调解，因调解未达成一致意见，安吉县人民政府于同年9月4日作出安土行决字[2008]第2号土地权属争议案件行政处理决定。四原告不服，于同年10月23日向湖州市人民政府申请行政复议，湖州市人民政府于2009年1月20日作出复议决定，维持安吉县人民政府的处理决定。四原告仍不服，遂向本院提起行政诉讼。 本院认为，本案争议的土地从1958年开始由原安城人民公社决定成立蚕桑场并确定区域后，由蚕桑场村集体实际使用至今的事实明确，期间经历了1962年的四固定时期。被告安吉县人民政府以查明的事实，并综合历史形成的客观情况，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、第二十条第一款之规定作出的具体行政行为，认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。对四原告提出的原安城人民公社无权将原同合大队的土地确定给蚕桑场，应根据1962年《六十条》第二十一条第二款和1987年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》第九条第一款的规定，由县级以上人民政府批准才能变更土地所有权的起诉理由，因本案中原安城人民公社于1958年决定成立蚕桑场时划定土地给蚕桑场村集体实际使用的行为发生在上述法律法规施行之前，且原安城人民公社于1958年划定土地时并未改变土地权属，原告提出的相关规定并不对原安城人民公社的行为具有法律约束力，故原告这一理由不能成立。对四原告提出的被告以安城镇人民政府（89）42号文件作为本案土地确权依据是错误的，以及认为1991年的《土地权属界线接边协议书》不能作为确权依据的理由，经查，被告在处理决定中，通过分析双方为建小学签订的协议书在先，（89）42号文件下发在后的事实，从而证实了双方曾为两村相邻的蚕桑场小学用地权属发生过纠纷，并经当时的主管部门安城镇人民政府予以处理的历史事实，被告并未以（89）42号文件为依据对争议土地予以确权，原告理由不能成立。根据本案查明的事实，四原告对蚕桑场行政村区域的四至和面积均无争议。《土地权属界线接边协议书》则表明在1991年蚕桑场土地登记时由蚕桑场村、垅坝村委、后村村委和徐村湾村委四村对蚕桑场村土地权属界线接边协商一致的事实，四方协议确认的土地权属界线与双方无争议的蚕桑场行政村区域的四至也并无冲突。对原告认为从1989年4月与第三人签订的蚕桑场教学楼基地座落协议书可推断出双方于1979年签订的砂场生产合同是对现蚕桑场村区域内包括学校用地在内的土地所有权约定为原告所有的主张，因原告对此主张缺乏相应的事实依据，故不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（一）项之规定，判决如下： 维持安吉县人民政府于2008年9月4日作出的安土行决字[2008]2号《土地权属争议案件行政处理决定书》。 案件受理费人民币50元，由原告安吉县递铺镇垅坝村曹埠村民一组、安吉县递铺镇垅坝村曹埠村民二组、安吉县递铺镇垅坝村曹埠村民三组、安吉县递铺镇垅坝村曹埠村民四组负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长 蒋育琴 审 判 员 张蔚隽 审 判 员 潘嘉玲 二OO九年六月九日 本件与原本核对无异 书 记 员 凌烈妮 |
