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重庆市第五中级人民法院 行 政 判 决 书 （2009）渝五中行终字第261号 上诉人（一审原告）李XX，男。 委托代理人刘X，重庆德诺律师事务所律师。 委托代理人罗XX，重庆德诺律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）綦江县劳动和社会保障局。 法定代表人李XX，局长。 委托代理人高XX，男。 委托代理人杨XX，男。 被上诉人（一审第三人）重庆科华建材（集团）有限公司。 法定代表人赵XX，该公司董事长。 委托代理人陈X，重庆展图律师事务所律师。 上诉人李XX因诉綦江县劳动和社会保障局劳动保障行政确认一案，不服重庆市綦江县人民法院（2009）中区行初字第16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院公开开庭审理并经庭审质证认定如下事实：李XX系李XX之兄，也是李XX生前唯一健在的近亲属。李XX系重庆科华建材（集团）有限公司职工，2008年8月4日7时20分无证驾驶未定期进行安全技术检验的二轮摩托车上班途中因对道路情况观察不够、临危措施不当，致使车辆失控与其行进方向右侧公路边的防护拦相撞，造成摩托车受损、李XX当场死亡和摩托车上乘车人受伤的交通事故。綦江县公安局交通警察大队于同月15日认定李XX的行为违反了《道路交通安全法》第十三条第一款、第十九条第一款之规定，其过错是造成交通事故的原因，李XX承担事故的全部责任。同月25日，重庆科华建材（集团）有限公司向綦江县劳动和社会保障局提出申请，请求认定李XX的死亡性质为工伤，綦江县劳动和社会保障局同日受理。2008年9月25日，綦江县劳动和社会保障局根据《工伤保险条例》第十六条第（一）项的规定作出綦劳社伤认决字[2008]1197号工伤认定决定书，认定李XX此次交通事故死亡不属于工亡。李XX对该决定不服，向重庆市劳动和社会保障局申请复议，该局于2008年12月25日以渝劳社复决字[2008]325号复议决定书予以维持。李XX仍不服，遂以前述事实和理由诉来本院，请求判决撤销綦江县劳动和社会保障局作出的被诉具体行政行为并责令綦江县劳动和社会保障局重新作出工伤认定决定。 一审法院认为，李XX之兄李XX上班途中发生交通事故死亡是否应认定为工伤，应同时符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项和第十六条第（一）项的规定，也就是说李XX的行为不得是违反治安管理的行为才可认定为工伤。《治安管理处罚法》第四条规定，在中华人民共和国领域内发生的违反治安管理行为，除法律有特别规定的外，适用该法。由此可见，违反治安管理的行为，除《治安管理处罚法》予以规范外，其他法律也可规范。根据《治安管理处罚法》第二条的规定，违反治安管理的行为是指各种扰乱公共秩序、妨害公共安全、妨害社会管理等具有社会危害性、尚不构成犯罪的行政违法行为。机动车驾驶属“高危”行业，未经培训、考核、不具备相当的驾驶技能和经验的人驾驶机动车有可能给自己、他人的生命健康带来严重损害，既妨害公共安全，又妨害社会管理，具有较为严重的社会危害性，属于严重违法行为。《工伤保险条例》2004年1月1日施行时，按照当时有效的《治安管理处罚条例》的规定，无证驾驶属于违反治安管理且应受治安处罚的行为，因无证驾驶造成的伤亡不应认定为工伤，这也是《工伤保险条例》的立法本意，该立法本意并不因其后颁布的治安处罚法和道路交通安全法的内容调整而改变，无证驾驶的行为性质也不因此发生改变。只是因为《治安管理处罚法》比《道路交通安全法》后制订和施行，在《道路交通安全法》第十九条第一款和第九十九条已对无证驾驶这种违反治安管理的行为有特别规定的情况下《治安管理处罚法》不再重复将它纳入自己的调整范畴。綦江县公安局交警大队在《交通事故认定书》中认定李XX的行为是违反《道路交通安全法》的行为，即是认定该行为是违反治安管理的行为。綦江县劳动和社会保障局在公安机关已对李XX行为性质作出认定的情况下适用《工伤保险条例》第十六条第（一）项认定李XX死亡不是工亡是适用法规的问题，而不是超越职权自行认定违反治安管理行为的问题。故李XX相关诉称不成立，本院不予支持。综上，綦江县劳动和社会保障局作出的工伤认定事实清楚、证据确实充分、适用法律法规正确、程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：维持綦江县劳动和社会保障局于2008年9月25日作出的綦劳社伤认决字[2008]1197号工伤认定决定书，本案案件受理费50元由李XX负担。 上诉人李XX不服，请求撤销一审判决，上诉来院。其主要理由有：1、无证驾驶机动车的行为不属于违反治安管理的行为。《治安管理处罚法》已明确将无证驾驶等违反交通管理的行为排除在外，无证驾驶机动车的行为属于《道路交通安全法》调整的范围，因此，该行为只能认定为违反交通管理的行为，而不能认定为违反治安管理的行为。一审法院适用法律错误。2、无证驾驶机动车的行为与驾驶者伤亡的后果之间并不存在直接、必然的因果关系。劳动部门不能仅因无证驾驶的行为就认定伤亡后果不属于工伤。3、有权对违反治安管理的行为进行认定和处罚的部门是公安机关，其他任何单位或个人均无权认定。被上诉人根据《交通事故认定书》认定李XX的行为违反了治安管理，犯了超越职权的错误，应予纠正。 被上诉人綦江县劳动和社会保障局辩称，根据《交通事故认定书》，李XX无证驾驶的行为是造成此次交通事故的原因，已是违法行为，且工伤保险条例实施时，该行为是《治安管理处罚条例》调整的范围，是违反治安管理的行为。因此，李XX此次交通事故死亡不属于工亡。 被上诉人重庆科华建材（集团）有限公司未向本院提交书面陈述意见。 被上诉人綦江县劳动和社会保障局在一审中向法院提交的证据、依据有：1、工伤认定申请表，证明重庆科华建材（集团）有限公司于2008年8月25日向綦江县劳动和社会保障局提出李XX的工伤认定申请，綦江县劳动和社会保障局于同日受理，作出具体行政行为的程序合法。2、《交通事故认定书》，证明未依法取得机动车驾驶证的李XX于2008年8月4日7时20分从家中驾驶未定期进行安全技术检验的摩托车至省道303线温泉村后山河路段时因对道路情况观察不够、临危措施不当，致使车辆失控与其行进方向右侧公路边的防撞护拦刮擦，造成摩托车受损、李XX当场死亡和摩托车上乘车人受伤的交通事故。其行为违反《道路交通安全法》第十三条第一款、第十九条第一款之规定，其过错是造成交通事故的原因，应承担事故的全部责任。3、《工伤保险条例》，证明綦江县劳动和社会保障局具有作出工伤认定的执法主体资格和相应职权，其作出的工伤认定决定适用法规正确。4、《事故伤害报告表》。 上诉人李XX在一审中向法院提交的证据有：1、李XX身份证，证明李XX的身份。2、綦江县公安局永城派出所出具的证明，证明李XX与李XX系兄弟关系。3、永城镇温泉村村委会和永城镇人民政府出具的证明，证明李XX生前未婚，无子女，父母、祖父母、外祖父母均已去世，近亲属中只有一胞兄李XX。4、李XX的身份证。5、李XX的火化证。6、同綦江县劳动和社会保障局举证2。7、重庆科华建材（集团）有限公司关于上班时间的通知。8、重庆科华建材（集团）有限公司职工考勤表。9、同綦江县劳动和社会保障局举证1。10、工伤认定决定书，证明綦江县劳动和社会保障局作出本案讼争的具体行政行为。11、行政复议决定书，证明李XX不服綦江县劳动和社会保障局作出的具体行政行为申请复议，重庆市劳动和社会保障局于2008年12月20日作出维持决定。12、行政复议更正通知书。13、行政复议送达文书回证。14、国法秘函（2004）373号文件。15、《治安管理处罚法》第64条。16、《道路交通安全法》第99条。17、案例三份。14—17证明李XX的行为并非违反治安管理的行为，綦江县劳动和社会保障局无权对违反治安管理的行为进行认定。 一审庭审过程中，綦江县劳动和社会保障局提交的4号证据、李XX提交的4-9、12、13号证据未进行质证。 一审法院对被上诉人綦江县劳动和社会保障局、上诉人李XX提交的证据作如下确认：对各方提交的未在庭审中出示予以质证的证据，本院不作为认定本案事实的证据。对各方各自提交的其余当事人均无异议的证据，本院予以确认。对李XX提交的案例，因綦江县劳动和社会保障局、重庆科华建材（集团）有限公司对其真实性有异议，加之我国不是实行判例法的国家，故不作为本案判决的参考。 上述证据已随案移送本院，且一审中已在法庭上出示，已经庭审质证。经审理，被上诉人綦江县劳动和社会保障局在一审中向法院提交的并经庭审质证的1、2、3号证据，上诉人李XX在一审中向法院提交的并经庭审质证的1、2、3、10、11、15、16号证据能够证明案件的客观事实，符合证据的真实性、合法性、关联性的要求。本院对证据的分析认证与一审法院相同，对一审法院的证据认证意见，本院依法予以确认。 本院认为，根据《工伤保险条例》第五条第二款规定：“县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作”，被上诉人綦江县劳动和社会保障局具有在辖区内从事工伤性质认定的法定职权。 本案中，本案的争议焦点问题是李XX无证驾驶未定期进行安全技术检验的摩托车的行为是否属于违反治安管理的行为。《治安管理处罚法》第二条的规定是法律对违反治安管理行为的界定，其中使用的是“违反治安管理法律、法规”词语，亦即表明，违反治安管理的行为除了法律规定还存在法规规定。因此，只有违反《治安管理处罚法》的行为才属于违反治安管理的行为的理解与该法律条文的文义是相悖的。同时《治安管理处罚法》第四条规定“在中华人民共和国领域内发生的违反治安管理行为，除法律有特别规定的外，适用本法。在中华人民共和国船舶和航空器内发生的违反治安管理行为，除法律有特别规定的外，适用本法”。如果说，仅从《治安管理处罚法》第二条规定，得出违反《治安管理处罚法》的行为才属于违反治安管理的行为的理解与该法律条文的文义是相悖的结论有所牵强，那么本条法律规定更为明确，即《治安管理处罚法》不是调整治安管理行为的唯一法律。按照该条规定，在中华人民共和国领域内以及在中华人民共和国船舶和航空器内发生的违反治安管理行为，在无其他法律有特别规定的情况下，由公安机关依照《治安管理处罚法》给予治安管理处罚。换言之，有其他法律、法规对某类治安管理行为进行特别立法的，则依照其他法律、法规处理。所以《治安管理处罚法》只是将部分治安管理行为纳入其调整范畴，还存在没有被纳入《治安管理处罚法》调整范畴的其他治安管理行为。这一部分治安管理行为是通过其他特别法予以规定，如《道路安全法》、《消防法》等。立法将违反道路安全的行为，从原《治安管理处罚条例》中分离出来，不再在新颁布的《治安管理处罚法》中予以调整，而是采用《道路安全法》特别立法方式予以调整，这只是立法技术问题，违法行为的性质并不因此而改变。违反这些法律的行为仍然属于违反治安管理的行为。一审人民法院判决驳回李XX的诉讼请求并无不当，上诉人李XX的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案受理费 50元，由上诉人李XX负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周 琦 代理审判员 余 梅 代理审判员 肖 飒 二00九年八月二十日 书 记 员 杨 柳 |
