|
山东省济南市市中区人民法院 行 政 判 决 书 （2009）市行初字第98号 原告山东XXXX职业学院。 法定代表人王XX，董事长。 委托代理人魏XX，该学院职工。 委托代理人郑XX，山东XX律师事务所律师。 被告济南市XXXXXXXX局。 法定代表人张X，局长。 委托代理人张XX，该局XX处处长。 委托代理人潘XX，该局XX大队工作人员。 原告山东XXXX职业学院不服被告济南市XXXXXXXX局于2009年5月31日作出的济城执直综处字[2009]第X号济南市城市管理综合执法行政处罚决定书，于2009年10月10日向本院提起行政诉讼。本院于2009年10月15日受理后，于2009年10月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2009年11月10日公开开庭审理了本案。原告山东XXXX职业学院的委托代理人魏XX、郑XX，被告济南市XXXXXXXX局的委托代理人张XX、潘XX到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告济南市XXXXXXXX局于2009年5月31日作出济城执直综处字（2009）第X号济南市城市管理综合执法行政处罚决定书，认定：山东XXXX职业学院在XX路X号建设公寓楼改造工程，未按照国家规定办理工程质量监督手续。上述行为违反了建设工程质量管理的有关规定，且有勘验笔录、照片、济南市工程质量与安全生产监督站《建筑管理违法行为认定及移送处理表》等为证。依据《济南市关于公布城市管理相对集中行政处罚规定的通告》第七十一条第（六）项之规定，本机关决定给予你单位罚款人民币贰拾伍万元的行政处罚。请你单位自收到本处罚决定之日起十五日内，持罚款缴纳通知书到XX路X号中国工商银行济南市市中区支行缴纳罚款。逾期不缴，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。如不服本决定，可于接到本处罚决定书之日起六十日内向济南市人民政府申请行政复议，也可在三个月内依法向人民法院提起行政诉讼。逾期不申请行政复议也不提起行政诉讼，又不履行本处罚决定的，本机关将依法申请人民法院强制执行。复议、诉讼期间，不停止本决定执行。 被告济南市XXXXXXXX局向本院提供了其作出上述被诉具体行政行为的证据、依据如下：1、立案呈批表；2、建筑管理违法行为认定及移送处理表；3、影像证据单；4、现场勘验笔录及附图；5、济城执直听告字2008第X号听证告知书及送达回证；6、听证申请；7、济城执直听通字（2008）第X号听证通知书及送达回证；8、授权委托书及身份证明复印件；9、听证笔录；10、听证报告；11、行政处罚决定书及送达回证。以上证据，被告用以证明其作出被诉具体行政行为认定事实清楚，行政程序合法。 原告山东XXXX职业学院诉称，原告于2008年在公寓改造工程中加盖了阳台，槐荫区执法局认为原告未取得建设工程规划许可证擅自进行建设，依据《济南市城市规划管理办法》第六十五条（即《济南市关于公布城市管理相对集中行政处罚规定的通告》第五十三条）之规定，于2008年10月27日作出了济城执槐综处字（2008）第X号处罚决定，对原告罚款27 770元。2009年5月31日，被告又以原告的行为违反建设工程质量管理的规定为由，依据《济南市关于公布城市管理相对集中行政处罚规定的通告》第七十一条第（六）项规定，作出济城执直综处字[2009]第X号决定，对原告罚款25万元。原告依法申请行政复议，于2009年9月27日收到复议决定书，复议机关维持了被告作出的行政处罚决定。原告认为，被告作出的具体行政行为中有以下违法之处：一、违反了一事不再罚原则。《中华人民共和国行政处罚法》第24条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。在本案中，原告只是在公寓改造工程中加盖了阳台，自始至终只实施了一个违法行为。针对此行为，2008年10月27日槐荫区城市执法局已作出了罚款决定，但2009年5月31日被告针对此行为再次作出罚款规定，违反了行政处罚法的上述规定。二、处罚程序违法。行政处罚法第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为，但被告在作出罚款决定前，并未责令原告进行改正或限期改正，而是直接处罚，显然是为了“创收”而处罚。三、被告不具有相应的行政处罚权。其一，被告无证据证明其对该案有管辖权。对原告涉嫌违法的行为，济南市XX区行政管理执法局进行了处理，被告又作出了处罚，两个行政主体都进行了管辖，到底需要由谁来管辖需要被告提供法律依据。其次，罚款数额超过国家规定。行政处罚法第13条规定，省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的，前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。依据该条规定，济南市人民政府制定的规章，罚款的限额应该由山东省人大常委会规定。1996年《山东省人大常委会关于规定地方政府规章设定罚款限额的决定》规定，山东省人民政府和山东省人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章，对非经营活动中的违反行政管理秩序的行为设定罚款不得超过1000元；对经营活动中的违反行政管理秩序的行为，设定罚款不得超过30 000元。因此，被告适用《济南市关于公布城市管理相对集中行政处罚规定的通告》第七十一条第（六）项之规定，对原告罚款25万元的行为超出省人大常委会关于罚款限额的规定，是违法的，不具有法律效力。四、处罚决定书认定的违法行为事实不清。决定书认定原告未按照国家规定办理工程质量监督手续，违反了建设工程质量管理的有关规定，但具体是什么规定，原告并不清楚，作为国家机关有职责告知原告具体的违法事实和法律规定，否则便是处罚没有法律依据。综上，被告作出的处罚决定程序违法，不具有相应的行政处罚权，违反了一事不再罚的原则，认定事实的主要证据不足，侵犯了原告的合法权益。请求法院判决撤销被告作出的济城执直综处字[2009]第X号行政处罚书。 原告向本院提供了以下证据：1、济南市人民政府济政复决字[2009]X号《行政复议决定书》及特快专递详情单；2、济城执直综处字[2009]第X号《行政处罚决定书》；3、民办非企业单位统计证书。 被告济南市XXXXXXXX局辩称，因原告山东XXXX职业学院未办理工程质量监督手续，在学院内开工建设公寓楼改造工程，违反了《建设工程质量管理条例》第十三条的规定，我局依法对其作出罚款25万元的行政处罚。一、关于一事不再罚的问题，槐荫区行政执法局已于2008年10月27日对原告违法建设公寓楼改造工程进行了行政处罚，但该处罚决定认定的违法行为是“未取得建设规划许可证进行建设”，违反的是《中华人民共和国城乡规划法》的规定，而被告对原告作出的行政处罚认定的违法行为是“未按照国家规定办理工程质量监督手续”，违反的是《建设工程质量管理条例》的规定。这两种行为是两个性质不同的违法行为，不适用《行政处罚法》一事不再罚的原则。二、关于责令限期改正的问题，济南市工程质量与安全生产监督站认定原告存在未办理工程质量监督手续、在学院内开工建设公寓楼改造工程的违法行为，已对其下达了2008004号《责令限期改正违法行为通知书》，责令其补办工程质量监督手续。三、关于管辖权问题。依据《济南市城市管理综合执法暂行规定》第四条（五）“综合执法机关的执法范围是：（五）负责行使城市绿化、规划、市政公用、人防、房产管理、建筑管理、开发拆迁管理有关法律、法规、规章规定的行政处罚权”之规定，被告对该案具有管辖权。四、关于罚款数额的问题。被告对原告作出的行政处罚依据是《济南市关于公布城市管理相对集中行政处罚规定的通告》，该通告仅是将综合执法机关处罚权限内的有关法律、法规、规章中的处罚条款进行了公布，并未设定行政处罚，通告第七十一条第（六）项的规定，即来源于《建设工程质量管理条例》第五十六条第（六）项之规定，该条例属行政法规，其罚款限额不适用《山东省人大常委会关于规定地方政府规章设定罚款限额的规定》。五、关于违法事实认定问题。根据建设行政主管部门济南市工程质量与安全生产监督站在《建筑管理违法行为认定及移送处理表》中的认定及原告在行政处罚听证中的陈述，可以认定原告未办理工程质量监督手续即开工建设公寓楼改造工程的违法事实。综上，被告认为该案认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，请求法院维持我局作出的行政处罚决定书。 经庭审质证，本院对证据作出如下确认：被告提供的1-11号证据，客观、真实的反映了被告对原告的违法建设行为进行立案、调查取证及作出限期拆除决定行政行为的全过程，符合证据认证规则，本院予以确认；原告提供的1-3号证据，对于证据本身被告均无异议，故本院亦予以确认。 经审理查明，2008年6月17日，济南市工程质量与安全生产监督站作出《建筑管理违法行为认定及移送处理表》，认定原告山东XXXX职业学院未办理工程质量监督手续，擅自开工建设公寓楼改造工程，违反了《建设工程质量管理条例》第十三条的规定，建议对建设单位处20万元罚款并责令其补办相关手续，将该案移送被告济南市XXXXXXXX局进行处理。被告于2008年8月1日立案查处。2008年8月25日，被告工作人员到原告公寓楼改造施工现场进行了现场勘验，并制作了勘验笔录和影像。2008年10月14日，被告向原告送达了济城执直听告字[2008]第X号听证告知书。2008年10月16日，原告提出听证申请。2008年11月4日，被告对本案中原告的违法事实进行了听证，在听证中，原告认可了未办理工程质量监督手续进行公寓楼改造施工的事实。2009年5月31日，被告作出济城执直综处字[2009]第X号《行政处罚决定书》，对原告的上述违法行为决定给予罚款人民币25万元的行政处罚。被告对上述行政处罚决定不服，向济南市人民政府提起行政复议。济南市人民政府于2009年9月23日作出济复决字[2009]X号行政复议决定书，决定维持被告作出的行政处罚决定。原告收到行政复议决定书后，在法定期限内诉至本院。 另查，济南市槐荫区城市管理行政执法局于2008年10月27日作出济城执槐综处字（2008）第X号《行政处罚决定书》，认定原告未取得建设工程规划许可证擅自在济南市槐荫区XX西路X号院内建设房屋（注，即本案中的公寓楼改造工程）的行为，违反了城市规划管理的相关规定，依据《济南市城市规划管理办法》第六十五条及（济南市人民政府令第206号）《济南市关于公布城市管理相对集中行政处罚规定的通告》第五十三条之规定，给予原告罚款人民币27 700元的行政处罚。原告对该处罚决定已履行完毕。 本院认为：根据《济南市城市管理综合执法暂行规定》第三条的规定，市城市管理行政执法局主管本市城市管理综合执法工作，负责组织实施本规定，并负责统一调度、组织全市性城市管理专项和重大执法活动；第四条第（五）项规定，负责行使城市绿化、规划、市政公用、人防、房产管理、建筑管理、开发拆迁管理有关法律、法规、规章规定的行政处罚权。因此，被告对于原告在建筑施工中的违法行为作出行政处罚，依法具有相应的行政执法主体资格和行政权限。 根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定，“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”本案中，原告的违法事实，是指在未办理合法施工许可手续的情况下进行公寓楼改造工程施工这一违法行为。根据被告在立案查处后进行调查取证、听证的情况，现有证据足以认定原告的违法事实，被告作出相应行政处罚决定所认定的原告违法事实清楚，证据充分。原告的上述违法行为同时触犯了城市规划和建设工程质量监督管理两个不同的行政法律规范，不同的行政法律规范中均规定了罚款的行政处罚。根据前述法律规定，有处罚权的行政机关只能给予一次罚款的行政处罚。本案中对原告的该违法行为，济南市XX区城市管理行政执法局已经先作出了罚款的行政处罚，如果该行政处罚显失公正，作出处罚的行政机关或者其上级行政机关发现的，应当撤销原行政处罚决定，重新作出行政处罚决定，只有在原行政处罚决定撤销后，才可以再作出罚款的行政处罚决定。因此，本案中，对于原告的同一违法行为，被告在济南市XX区城市管理行政执法局已作出罚款的行政处罚后，在该行政处罚决定尚未撤销的情况下，以原告的违法行为违反了另外的法律规范为由，再次对原告给予罚款的行政处罚，违反了前述法律规定的一事不再罚的原则，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目、《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定，判决如下： 撤销被告济南市XXXXXXXX局于2009年5月31日作出的济城执直综处字（2009）第X号《济南市城市管理综合执法行政处罚决定书》的具体行政行为。 案件受理费50元，由被告济南市XXXXXXXX局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长 徐 计 方 审 判 员 俞 春 晖 审 判 员 解 洪 涛 二ＯＯ九年十二月十四日 书 记 员 刘 双 双 |
