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上海市高级人民法院 行政判决书 （2010）沪高行终字第1号 上诉人（原审原告）上海青浦高维助剂厂，住所地上海市青浦区徐泾镇前 明村。 法定代表人徐文秋，厂长。 委托代理人朱芒，上海市世民律师事务所律师。 委托代理人王钧，上海市德尚律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）上海市青浦区人民政府，住所地上海市青浦区公园 路100号。 法定代表人张国洪，区长。 委托代理人裴如英，该区政府工作人员。 委托代理人孙海铭，上海市青浦区环境保护局工作人员。 上诉人上海青浦高维助剂厂因环保行政处罚决定一案，不服上海市第二中 级人民法院（2009）沪二中行初字第16号行政判决，向本院提起上诉。本院于 2009年12月28日受理后，依法组成合议庭，于2010年2月23日公开开庭审理了本 案。上诉人上海青浦高维助剂厂（以下简称高维助剂厂）的委托代理人朱芒、 王钧、被上诉人上海市青浦区人民政府（以下简称青浦区政府）的委托代理人 裴如英、孙海铭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，2008年6月18日，青浦区政府作出青府限(环)字[2008]3号《环 境保护限期治理决定书》，责令高维助剂厂于2008年9月30日前完成对污染物的 排放治理任务，并明确了治理要求。2008年8月28日，上海市青浦区环境保护局 （以下简称青浦环保局）向高维助剂厂送达了《限期治理计划催交通知书》， 并于同年9月23日对该厂进行了调查，制作了询问笔录。2008年11月12日，青浦 环保局对高维助剂厂进行了现场检查，并由上海市青浦区环境监测站（以下简 称青浦环境监测站）于同月13日对高维助剂厂的排污情况作出了测试报告(编号 JZ0811013)。测试结果为12个监测点臭气浓度(无量纲)均在20以上。2008年11 月17日，青浦环保局向青浦区政府提交《关于提请区人民政府关闭上海青浦高 维助剂厂的请示》，认为高维助剂厂未按期完成限期治理决定中的限期治理任 务，超标排放臭气，提请对高维助剂厂作出关闭决定。2008年11月18日，青浦 区政府拟对高维助剂厂作出责令关闭的处罚决定，并告知了高维助剂厂有要求 举行听证的权利。2008年12月5日，应高维助剂厂要求，青浦区政府举行了听证 会，并于2008年12月24日作出青府关(环)[2008]第1号《行政处罚决定书》。 2009年1月7日，青浦区政府以适用法律有误为由自行撤销了该行政处罚决定， 并于当日依据《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环保法》）第三十 九条，重新作出青府关(环)[2008]第1-1号处罚决定，认定高维助剂厂在《环境 保护限期治理决定书》确定的治理期限届满后，经环保部门核查，未完成限期 治理任务，违反了《环保法》第二十九条第二款，依据《环保法》第三十九条 之规定，决定责令高维助剂厂停业、关闭。高维助剂厂不服，申请行政复议。 上海市人民政府于2009年5月22日作出沪府复决字(2009)第160号行政复议决定 ，维持了该行政处罚决定。高维助剂厂仍不服，向原审起诉，要求撤销该处罚 决定。 原审认为，青浦区政府提供的证据足以证明在限期治理决定规定的期限内 ，高维助剂厂未完成治理任务，经区环保部门检查及测试，4个测试点的12只样 品臭气浓度均超过《恶臭污染物排放标准》(GB14554-93)规定的臭气浓度(无量 纲)20的排放限值的事实。据此，青浦区政府根据青浦环保局的请示，在组织听 证之后决定对高维助剂厂作出责令停业、关闭的处罚决定，认定事实清楚，适 用法律正确，执法程序并无不当。遂判决维持青浦区政府2009年1月7日作出的 青府关(环)[2008]第1-1号行政处罚决定。判决后，高维助剂厂不服，向本院提 起上诉。 上诉人高维助剂厂上诉称，青浦环境监测站在进行环境测试时，测试点附 近存在机动车排放尾气、垃圾堆和垃圾房、河道，以及周边工厂和高速公路散 发臭气等“其他干扰因素”，但未设置参照点，被上诉人青浦区政府对此问题 未予充分考虑，且在上诉人就测试报告提出复核申请，有关复核结论尚未作出 之前，即作出被诉处罚决定，属认定事实不清，证据不足；上诉人在听证过程 中提出了大量的事实依据和申辩理由，但被上诉人在诉讼中未能举证证明其已 依法进行了复核，执法程序违法；原审认定上诉人未举证证明“厂区周边环境 存在臭气污染，对测试结果有综合影响”，违反行政诉讼关于由被告承担证明 被诉具体行政行为合法的举证责任的规定，故请求二审改判撤销被诉处罚决定 。 被上诉人青浦区政府辩称，青浦环境监测站所作测试报告证实上诉人在环 境保护限期治理届满后，其臭气排放仍然超标的事实，该测试报告至今有效， 故认定事实清楚；被上诉人作出被诉处罚决定前举行了听证，充分听取了上诉 人的申辩意见，故执法程序合法，请求二审维持原判。 经审理，原审查明上述事实无误，本院予以确认。 本院认为，《环保法》第三十九条规定，对经限期治理逾期未完成治理任 务的企业事业单位，除依照国家规定加收超标准排污费外，可以根据所造成的 危害后果处以罚款，或者责令停业、关闭。前款规定的罚款由环境保护行政主 管部门决定。责令停业、关闭，由作出限期治理决定的人民政府决定；责令中 央直接管辖的企业事业单位停业、关闭，须报国务院批准。被上诉人青浦区政 府于2008年6月18日对上诉人高维助剂厂作出环境保护限期治理决定，故根据该 条第二款的规定，被上诉人具有对上诉人作出被诉责令停业、关闭的处罚决定 的行政职权。 被上诉人青浦区政府于2008年6月18日作出的环境保护限期治理决定，认定 上诉人高维助剂厂排放的污染物中的臭气浓度超过GB14554－93《恶臭污染物排 放标准》规定的（无量纲）20的排放限值，故责令其于2008年9月30日之前完成 治理。在治理期限内，青浦环保局书面敦促上诉人高维助剂厂限期治理，并进 行了现场检查。治理限期届满后，青浦环境监测站于2008年11月12日对上诉人 高维助剂厂进行环境测试，结果臭气浓度仍超过（无量纲）20的排放限值，故 青浦环保局报请被上诉人青浦区政府关闭上诉人高维助剂厂。被上诉人据此经 听证等程序后依照上述《环保法》第三十九条的规定，对上诉人作出责令停业 、关闭的处罚决定，具有相应的事实和法律依据，执法程序合法。 GB14554－93《恶臭污染物排放标准》第1.2规定，本标准适用于全国所有 向大气排放恶臭气体单位及垃圾堆放场的排放管理以及建设项目的环境影响评 价、设计、竣工验收及其建成后的排放管理。第5.1规定，排污单位排放（包括 泄漏和无组织排放）的恶臭污染物，在排污单位边界上规定监测点（无其他干 扰因素）的一次最大监督值（包括臭气浓度）都必须低于或等于恶臭污染物厂 界标准值。第6.2.1规定，无组织排放源监测采样点设置在工厂厂界的下风向侧 ，或有臭气方位的边界线上。可见，该标准并未规定监测采样点必须同时设置 参照点和监控点。而且，臭气浓度是无量纲值，没有物理单位，不可能采取以 监控点测值扣除参照点测值所得差值的方法确定排放监控浓度值。本案中，测 试报告(编号JZ0811013)显示，测试当天风向东北，青浦环境监测站在上诉人高 维助剂厂东生产厂区西边界处设立4个采样点，符合上述监测采样点的设置要求 。故上诉人提出的监测时未设置参照点故不能证明臭气浓度超标系其造成的主 张，缺乏依据，本院不予采纳。 测试报告作出后，上诉人虽称已申请复核，但其未提供测试报告效力已被 否定的复核结论，故测试报告至今有效，可以作为认定本案事实的证据。又因 测试报告系由有资质的青浦环境监测站所作，其下属测试人员的专业水平和职 业操守应得到充分的尊重。测试报告显示测试人员按照上述《恶臭污染物排放 标准》规定的要求，到现场设置采样点采样，并同时制作了示意图，故应认为 其已按规定排除了上诉人所称测试点附近存在机动车尾气、垃圾堆和垃圾房、 河道，以及周边工厂和高速公路散发臭气等“其他干扰因素”的可能。上诉人 主张存在“其他干扰因素”，其提供的主要证据是该厂职工和门卫的“情况说 明”，但这些“情况说明”只是记载了说明人听他人说该厂附近有其他臭味， 显然这些证据材料无法采信。因此，原审以测试报告有效，上诉人未举证证明 “厂区周边环境存在臭气污染，对测试结果有综合影响”为由，不支持上诉人 提出的测试报告与其之间缺乏因果关系的主张，并未违反行政诉讼法关于举证 责任的规定。上诉人的这一上诉主张不能成立。 《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条规定，当事人有权进行陈述和 申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证 据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当 采纳。该条文中的“复核”是有关执法人员主观分析、判断和裁量的过程，并 不一定有客观记录。如当场作出行政处罚时，执法人员听取当事人的陈述申辩 后所进行的复核，一般就是一个纯主观过程，不可能有书面等形式的记录。即 使有一定形式的记录，也主要是撰写的案件审理报告、记录的评议和汇报情况 、上级签署审核或审批的意见，以及负责人集体讨论记录等，但这些均为行政 机关内部之程序过程中所形成的记录材料，法律法规或者司法解释并未规定行 政机关在行政诉讼中必须提供这些材料。同时，《中华人民共和国行政处罚法 》对违反第三十二条规定所产生的法律后果规定在第四十一条，该条规定，行 政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三 十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取 当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利 的除外。本案中，被上诉人作出被诉处罚决定之前，应上诉人的申请，进行了 听证，听取了上诉人的陈述和申辩。因此，上诉人主张被上诉人未提供曾进行 复核的证据故被诉处罚决定违反法定程序，缺乏事实和法律依据，本院不予采 信。 综上所述，原审判决维持被上诉人青浦区政府作出的被诉行政处罚决定， 并无不当，应予维持。上诉人高维助剂厂的上诉缺乏依据，本院不予支持。依 照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费人民币50元，由上诉人上海青浦高维助剂厂负担（已付） 。 本判决为终审判决。 审 判 长 张吉人 代理审判员 王 岩 代理审判员 郭贵银 二Ｏ一Ｏ年二月二十六日 书 记 员 居雯娅 |
