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浙江省温州市中级人民法院 行政判决书 （2010）浙温行终字第63号 上诉人（原审原告）某县某镇网吧。 诉讼代表人董甲，执行事务合伙人。 委托代理人李某，男，1953年2月10日出生。 被上诉人（原审被告）某县公安局。 法定代表人冯某，局长。 委托代理人董乙，某县公安局执法监察大队副大队长。 委托代理人蔡某，某县公安局执法监察大队民警。 上诉人某县某镇网吧因诉被上诉人某县公安局公安行政处罚一案，不服某县人民法院（2009）温苍行初字第71号行政判决，向本院提起上诉。本院于2010年2月22日受理后，依法组成合议庭，于2010年3月19日公开开庭审理了本案。上诉人的诉讼代表人董甲及其委托代理人李某、被上诉人的委托代理人董乙、蔡某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2009年11月16日，某县公安局对某县某镇网吧（以下简称网吧）作出苍公决字（2009）第3024号公安行政处罚决定，认定2009年8月19日7时24分开始，网吧服务员王某未按规定，核对、登记上网消费者金某、蔡某有效身份证件，于当日9时35分被查获。根据国务院《互联网上网服务营业场所管理条例》第三十一条第（三）项规定，决定给予网吧警告并处罚款12000元的处罚。 原判认定，2009年8月19日7时许，某县公安局下属的网警大队对位于某县某中兴街二楼的网吧进行检查，发现该网吧未核对、登记上网消费者金某、蔡某有效身份证件。为此，该局对网吧进行立案调查，并履行告知程序和组织听证后，于同年11月16日作出被诉处罚决定。 原判认为，根据国务院《互联网上网服务营业场所管理条例》第四条规定，公安机关负责对互联网上网服务营业场所经营单位信息网络安全的监督管理。该条例第三十一条第（三）项同时规定，未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件或者记录有关上网信息的，由文化行政部门、公安机关依据各自职权给予警告，可以并处15000元以下的罚款。显然，公安机关对互联网上网服务营业场所经营单位信息网络安全享有行政管理权，对上网消费者身份核实登记是控制上网消费者实施危害信息网络安全行为的有效措施。因此，某县公安局对网吧未对上网消费者身份进行核对登记行为享有行政处罚权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。法律只规定行政处罚作出前要履行告知程序，并未规定在行政处罚审批之后才能进行告知。而且，该法第三十八条第二款规定“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”，是指对情节复杂或者重大违法行为且给予较重的行政处罚，并非指罚款额在一万元以上或经听证程序的案件。网吧主张某县公安局未在审批后进行告知以及负责人集体讨论、处罚程序违法的理由不能成立。因此，某县公安局根据网吧在一年内已受二次同类行政处罚的事实，对其作出被诉处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，量罚适当，程序合法。故判决予以维持。 上诉人网吧诉称：（1）根据《互联网上网服务营业场所管理条例》第四条规定，公安机关只是对信息网络安全、治安、消防进行监管。核对、登记上网消费者有效身份证件的行为，属网吧经营活动内容，依法属文化行政部门监管，某县公安局无监管、处罚权。原判以对上网消费者身份进行核对登记是控制消费者实施危害信息网络安全的有效措施为由，认定某县公安局享有处罚权于法不符。（2）根据行政处罚法规定，行政机关作为行政处罚部门，应当履行告知程序，某县公安局在处罚未审批前，对其进行告知，违反告知程序要求，程序违法。（3）本案经过听证，且处罚较重，应当属于重大行政处罚，某县公安局未经负责人集体讨论即作出行政处罚，违反行政处罚法规定的情节复杂重大给予较重行政处罚须经集体讨论的要求，程序违法。（4）即使其未对两名上网消费者身份证进行核实登记违法，但未产生危害后果，情节轻微，依据行政处罚法第二十七条规定应不予处罚。某县公安局作出罚款12000元的从重处罚，属滥用职权。综上，被诉处罚决定存在严重违法，原判维持该处罚决定不当，请求撤销原判及被诉处罚决定。 被上诉人某县公安局辩称：网吧未对上网消费者有效身份证件进行核对登记的事实清楚，证据确凿。该局依据国务院《互联网上网服务营业场所管理条例》第三十一条第（三）项规定，对网吧作出警告并处罚款12000元的行政处罚，适用法律正确，量罚适当，程序合法。原判维持被诉处罚并无不当。请求维持原判。 二审庭审中，双方当事人主要围绕某县公安局对未核对、登记上网消费者有效身份证件行为是否享有行政处罚权、处罚告知程序是否合法、被诉处罚决定是否需要集体讨论、是否存在滥用职权等争议焦点进行了举证、质证和辩论。综合双方意见，本院确认如下： 关于某县公安局对未核对、登记上网消费者有效身份证件行为是否享有行政处罚权。网吧作为特殊行业，在从事互联网上网服务经营活动中形成不同的行政关系，并接受相应行政部门监管。根据《互联网上网服务营业场所管理条例》第二十三条规定，互联网上网服务营业场所经营单位应当对上网消费者的有效身份证件进行核对、登记，并记录有关上网信息，在文化行政部门、公安机关依法查询时予以提供。该条例第三十一条第（三）项规定，未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件或者记录有关上网信息的，由文化行政部门、公安机关依据各自职权给予警告，可以并处15000元以下的罚款。可见，对未核对、登记上网消费者有效身份证件的行为，文化行政部门和公安机关在各自监管范围内均享有行政处罚权。因此，被上诉人某县公安局享有处罚权。根据该局提供的上诉人网吧执行事务合伙人董甲以及证人蔡某、金某、王某的询问笔录、现场检查笔录等证据，取证程序合法，内容相互印证，已形成完整的证明体系，足以证明网吧未对两名上网消费者有效身份证件进行核对、登记的事实。某县公安局采纳上述证据作为处罚依据，认定事实清楚，证据确凿。上诉人网吧以核对、登记上网消费者有效身份证件行为属于经营管理范围，应由文化行政部门监管的理由不能成立，本院不予支持。 关于告知程序合法性。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。因此，被上诉人某县公安局在2009年9月22日对上诉人网吧执行事务合伙人董甲进行告知，至同年11月16日作出被诉处罚决定，程序合法。上诉人诉称某县公安局在处罚未审批前对其进行告知、违反告知程序要求，理由不能成立，本院不予支持。 关于被诉处罚决定是否需要集体讨论。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定，情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，应当集体讨论决定。本案并非属于情节复杂或重大违法行为，不属集体讨论范围。被上诉人某县公安局虽然在行政程序中组织听证，但听证只是一种审查方式，并非经过听证程序案件一律为情节复杂或者重大违法案件。因此，上诉人网吧以本案已经听证且处罚较重为由，主张被诉处罚决定属于重大行政处罚，进而认为某县公安局未经集体讨论决定违反法定程序，理由不能成立，本院不予支持。 关于某县公安局是否滥用职权。根据《互联网上网服务营业场所管理条例》规定，公安机关对互联网上网服务营业场所经营单位依法负有监管职责。某县公安局在检查中发现网吧对上网消费者有效身份证件未进行核对、登记违法事实后，进行立案查处，属依法执行公务行为，不存在滥用职权。而且，公安机关在行政管理过程中享有自由裁量权，可以在法定量罚幅度内依法作出裁量。某县公安局结合网吧一年内因同类违法行为已受二次行政处罚的事实，适用上述条例第三十一条第（三）项、公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第一百三十七第第（四）项规定，决定给予网吧警告并处罚款12000元的处罚，量罚适当。上诉人网吧以某县公安局对其罚款12000元过重为由，认为该局滥用职权，于法无据，本院不予支持。 综上所述，本院认为，根据《互联网上网服务营业场所管理条例》规定，互联网上网服务营业场所经营单位应当对上网消费者的身份证等有效证件进行核对、登记，以确保信息网络安全。上诉人网吧未按规定对上网消费者有效身份证件进行核对、登记的行为违法，被上诉人某县公安局对其作出警告并出罚款12000元的行政处罚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。原判予以维持于法有据。上诉人网吧的上诉理由不足，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案受理费50元由上诉人网吧负担。 本判决为终审判决。 审判长 来敏 审判员曾晓军 审判员许旭东 二Ｏ一Ｏ年四月十九日 本件与原本核对无异 书 记 员戴文波 |
