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确山县人民政府（以下简称确山县政府）、确山县金地家园房地产开发有限公司（以下简称金地公司）因土地行政登记争议一案 河南省高级人民法院 行政判决书 （2010）豫法行终字第00039号 上诉人（一审被告）确山县人民政府。 法定代表人栗明伦，该县县长。 委托代理人张国法，河南国基律师事务所律师。 委托代理人韩旭，河南国基律师事务所律师。 上诉人（一审第三人）确山县金地家园房地产开发有限公司。 法定代表人陈红卫，该公司经理。 委托代理人李山水，河南精锐律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）高玉梅。 委托代理人刘建民，北京才良律师事务所律师。 委托代理人李健。 确山县人民政府（以下简称确山县政府）、确山县金地家园房地产开发有限公司（以下简称金地公司）因土地行政登记争议一案，不服驻马店市中级人民法院（2009）驻法行初字第84号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人确山县政府委托代理人张国法，上诉人金地公司法定代表人陈红卫及委托代理人李山水，被上诉人高玉梅及其委托代理人刘建民、李健，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 确山县政府于2008年1月18日为金地公司颁发了确国用（2007）第141405008号国有土地使用证。该证载明，土地使用权人：金地公司，座落：顺河路南侧，地号：01-05-008，图号：14-14，地类：商业、住宅，使用权类型：出让，使用权面积：商业462.132平方米，住宅1848.53平方米。陈毛、陈金锁、高玉梅不服该颁证行为提起行政诉讼。 一审法院查明：2006年9月23日，确山县政府为改造顺河路作出确政土（2006）18号文《关于收回顺河路建设项目规划范围内国有土地使用权的批复》。陈毛、陈金锁、高玉梅等8人对该批复不服提起行政诉讼，驻马店中级人民法院（2008）驻行终字第163号二审生效判决最终确认该批复行为违法。2007年9月28日，确山县国土局以确国土（2007）100号文件，向确山县政府提出《关于QSH-2007-13号国有土地使用权出让方案的请示》。同年9月30日，确山县政府向确山县国土局作出确政土（2007）23号《关于QSH-2007-13号国有土地使用权出让方案的批复》，同意以拍卖方式公开出让。2007年11月2日，确山县国土局与金地公司签订《国有土地使用权公开出让成交确认书》。同年11月8日，金地公司缴纳了土地使用权出让金，并取得建设用地批准书。2008年1月18日，金地公司取得本案所争议的国有土地使用证。 一审法院认为：根据《土地登记规划》第十七条“土地登记过程中的土地权属争议，按照《中华人民共和国土地管理法》第十三条的规定进行处理后，再行登记”的规定，政府对申请登记的土地如有权属争议，应先行解决纠纷和争议，只有在对争议和纠纷依法处理后，才能进行土地登记。本案中，陈毛、陈金锁、高玉梅对被告确山县政府《关于收回顺河路建设项目规划范围内国有土地使用权的批复》（确政土（2006）18号文）提起诉讼后，法院对该批复的合法性正在审理中，确山县政府就将该争议土地公开出让，并为第三人金地公司办理了土地使用证，确山县政府的颁证程序违法，应予撤销。陈毛等三人起诉理由成立，予以支持。一审法院判决：撤销被告确山县政府于2008年1月18日为第三人金地公司颁发的确国用（2007）第141405008号国有土地使用证。 确山县政府、金地公司均不服该判决，提起上诉。 确山县政府上诉称：（1）上诉人在2008年3月25日才收到起诉书和应诉通知书，而出让和颁发土地证的行为均发生在该日期之后，其间没有任何人提出解决土地争议的要求，一审法院以此理由撤销被诉土地证，属适用法律错误；（2）确山县政府通过出让、拍卖、公告等法律程序为善意第三人颁发土地证，该颁证行为事实清楚，证据充分。 金地公司上诉称：（1）确山县政府所颁发确国用（2007）第141405005号国有土地使用证，只包含刘文胜原使用一部分土地，一审法院撤销该土地证属事实不清；（2）上诉人是房地产开发的正规企业，通过拍卖、出让等法定手续取得本案争议土地，目前已完成房产开发，售出房屋300多套。这种情况下，应当考虑上诉人及300多个购房户的信赖利益，依据最高法院司法解释第58条的规定，以维护公共利益的理由确认被诉颁证行为违法，而不是撤销被诉土地证。 被上诉人陈毛、陈金锁、高玉梅答辩称：确山县人民法院在2007年10月17日即受理了陈毛等8人诉确山县政府作出的确政土（2006）18号《关于收回顺河路建设项目规划范围内国有土地使用权的批复》一案，确山县政府在出让土地与颁证之前就知道存在土地争议，且驻马店市中级人民法院在（2008）驻行终字第163号生效行政判决中也明确本案争议土地属“集体土地”， 确山县政府颁证行为应属程序违法，适用法律错误。一审法院撤销该土地证是正确的。 本院二审除确认一审法院查明事实外，另查明：（1）2007年10月17日，确山县人民法院对陈毛、陈金锁、高玉梅等8人所诉确山县政府作出的确政土（2006）18号《关于收回顺河路建设项目规划范围内国有土地使用权的批复》一案，收取案件受理费各50元。该案被指定到西平县人民法院管辖后，该院于2008年3月25日向确山县政府送达起诉书、应诉通知书等法律手续；（2）本案争议土地已完成开发，大部分房屋已售出并办理了房产证。 本院认为：（一）确山县政府确政土（2006）18号《关于收回顺河路建设项目规划范围内国有土地使用权的批复》是办理本案争议土地证的基础，而确山县政府在陈毛等8人诉该批复及土地权属实际争议期间，先后为涉案土地办理土地使用手续，违反《土地登记规则》第十七条及《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，属程序违法。确山县政府虽在2008年3月25日才收到起诉书和应诉通知书，但本案土地争议实际发生在2007年10月17日之前，确山县政府应从土地争议发生之日起，停止办理相关颁证手续，其辩称从2008年3月25日才应停止办理土地手续的理由不能成立；（二）驻马店市中级人民法院在（2008）驻行终字第163号生效行政判决中明确本案争议土地属“集体土地”，但同时又以“公共利益”的理由，依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十八条的规定，确认确山县政府所作出确政土（2006）18号文件的行政行为违法，而不予撤销。该生效判决的法律后果，在于确山县政府应当采取补救措施，完善集体土地转化为国有土地的手续，并做好相关的赔偿工作，也意味着确山县政府所作出确政土（2006）18号文件存在既定力和约束力，可作为以后办理土地使用手续的基础事实及程序依据。在本案中，如果本院二审以“争议土地属集体土地”的理由，判决撤销被诉土地使用证，将与驻马店市中级人民法院（2008）驻行终字第163号生效行政判决存在法律和逻辑上的矛盾，在事实上否认该生效判决的既判力，而以上诉二审程序否定另案的生效判决，在程序上缺乏法律依据；（三）《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十八条规定，“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施，造成损害的，依法判决承担赔偿责任”。本案争议土地已开发、销售且大多办理了房产证，撤销本案被诉土地证将会影响众多善意购房人的信赖利益，损害公共利益，因此对本案争议土地证只能判决确认违法，并责令采取补救措施。一审法院撤销本案被诉土地证，属适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销驻马店市中级人民法院（2009）驻法行初字第84号行政判决； 二、确认确山县人民政府2008年1月18日为确山县金地家园房地产开发有限公司颁发确国用（2007）第141405008号国有土地使用证的行政行为违法； 三、责令确山县人民政府在合理期限内采取补救措施。 一、二审案件受理费共50元，由上诉人确山县人民政府承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘天华 审 判 员 张 森 代理审判员 王 松 二0一0年五月七日 书 记 员 马传贤 |
