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原审原告黄X与原审被告巢湖市公路运输管理处、原审第三人安徽省无为县运输公司、原审第三人范X公路行政许可一案 安徽省巢湖市中级人民法院 行 政 判 决 书 〔2010〕巢行终字第0007号 上诉人（原审被告）：巢湖市公路运输管理处，住所地巢湖市半汤路，组织机构代码：48638662-7。 法定代表人：沈满祥，该处处长。 委托代理人：郭俊斌，安徽天辰律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）：范X，男。（略） 委托代理人：马XX，（略）。 被上诉人（原审原告）：黄X，男。（略） 委托代理人：凤XX，（略）。 原审第三人：安徽省无为县运输公司，住所地无为县无城东城巷62号，组织机构代码：15370123-8。 法定代表人：张先锋，该公司经理。 原审原告黄X与原审被告巢湖市公路运输管理处（简称市运管处）、原审第三人安徽省无为县运输公司（简称县运输公司）、原审第三人范X公路行政许可一案，安徽省无为县人民法院于2009年12月15日作出〔2009〕无行初字第0005号行政判决。市运管处、范X不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2010年3月1日公开开庭审理了本案。上诉人市运管处的委托代理人郭俊斌，上诉人范X及其委托代理人马XX，被上诉人黄X及其委托代理人凤良宝，原审第三人县运输公司的法定代表人张先锋到庭参加了诉讼。庭审后，由于各方当事人同意案外协调，故本院于2010年3月9日将本案中止审理。本案现已审理终结。 黄X诉称：2008年11月24日，为规范县内农村客运市场，无为县公路运输管理所（简称县运管所）出台了《无为县农村道路客运班线运力投放实施方案（试行）》（简称《实施方案》），拟在无为县境内投放运力40台，并规定了本次投放的申请对象和条件。原告是符合该方案规定条件的运力申请对象，并在规定期限内向县运管所提出书面申请，县运管所拒不接受，要求原告与他人协商合伙领取营运证。而两第三人不符合《实施方案》规定的申请条件，不是该方案规定的运力申请对象，被告却为其皖Q33063号车辆颁发了《道路运输证》及线路牌。请求人民法院撤销被告颁发给县运输公司的《道路运输证》。 原审法院查明：无为县交通局为整治无为县农村道路客运市场，于2008年11月24日发文公布由县运管所拟定的《实施方案》及计划公示，在无城至高新沟客运班线上投放运力14台，发放营运证及其线路牌。《实施方案》规定，本次申请对象是未经行政许可实际从事县内农村客运且具有本县车籍的中巴车主；申请对象应在公告之日起3日内将车辆集中到县路桥公司登记核实，15日内向县运管所提出书面申请。同时方案规定，对未经行政许可实际经营多台车辆或多条线路的业户，只允许作为一条线路上的一名申请对象。原告和第三人范X的父亲范新华均是无城至高新沟客运班线上的运力申请对象，都按《实施方案》规定进行了车辆登记。经登记，无城到高新沟线路上的运力申请车辆为19台，车主为16人。其中范新华作为车主登记的车辆为皖Q32989、皖Q32789，在登记皖Q32989车辆后的备注栏中注明“范X报废皖Q31486车辆转出 皖Q33063无城——高沟”的字样，报废车辆皖Q31486的所有人是范新华。2008年12月12日，包括原告和范X在内的该条线路上的车主共20人召开协商会议，决定将原告和范X划归“二改一”的申请对象，原告不同意，没有在会议决定上签名。此后原告没有在规定的期限内向县运管所提出书面申请，而范X和他人协商挂靠县运输公司，于2008年12月9日以该公司的名义向县运管所提出申请，要求为其皖Q33063号车辆办理道路运输证。县运管所接受申请并批准同意上报，同年12月24日，被告为县运输公司皖Q33063号车辆颁发了皖交运管巢字341422133063号《道路运输证》，该证实际由范X和另一合伙人持有。原告因不同意与他人协商合伙，一直未能得到客运许可，因而成讼。 原审法院认为：原告是符合《实施方案》规定条件的无城至高新沟客运线路上的申请对象，由于县运管所对该条线路发放运力的数量作出限制，故被告对该条线路上的客运车辆实施行政许可与原告存在法律上的利害关系，因此原告具有诉讼主体资格。《实施方案》规定，本次整改的申请对象应当是具有无为县车籍的中巴车主，而第三人范X不符合该申请条件，其父范新华虽然实际经营两台车辆，但按方案规定只能作为一名申请对象，故范X不是本次整改的申请对象。县运管所在接到范X与另一合伙人以县运输公司名义对其皖Q33063号车辆提出的申请后，未能按照《实施方案》的规定进行审查，便审批同意上报至被告处。《中华人民共和国行政许可法》第三十五条规定，依法先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当将初步审查意见和全部申请材料报送上级行政机关。依照该条规定，县运管所在对县运输公司皖Q33063号车辆的申请材料初审后，理应将审查意见及该车辆的全部申请材料一并报送被告处，而县运管所仅上报审批意见，没有报送全部申请材料，以致被告对不符合《实施方案》规定条件的县运输公司作出准予行政许可决定，为其皖Q33063号车辆颁发了《道路运输证》。故被告作出具体行政行为证据不足，事实不清，违反法定程序，依法应当予以撤销。至于原告对无为县交通局的起诉，本院已另行裁定予以驳回。案经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第1、3目之规定，遂判决撤销被告巢湖市公路运输管理处颁发给第三人安徽省无为县运输公司皖Q33063号车辆的皖交运管巢字341422133063号《道路运输证》。案件受理费50元，由被告巢湖市公路运输管理处负担。 市运管处上诉称：1、根据《中华人民共和国道路运输条例》第十条规定，申请从事县级行政区域内客运经营的，应由县级运输管理机构决定是否许可。由于巢湖市辖区内的四县没有相应的综合检测站，故《道路运输证》都由市运管处颁发。本案中，市运管处在审查了县运管所上报的皖Q33063号车辆的材料后，认为符合颁证条件才予以颁发的。市运管处对皖Q33063号车辆颁发《道路运输证》，事实清楚，程序合法，应予维持。2、黄X是否申请领取《道路运输证》以及是否许可，与市运管处颁发给皖Q33063号车辆的《道路运输证》没有关联性。请求二审法院撤销原判，维持市运管处颁发给皖Q33063号车辆《道路运输证》的行政许可行为。 范X上诉称：原判认定范X不是本次整改的申请对象有误。范X长期与父亲范新华从事无为至新沟的个体客运业，虽然父亲购置的两辆中巴车均登记在其名下，但因范X结婚与父母分家，父亲将皖Q31486中巴车分给范X。该车虽未办理过户登记，但实际车辆所有人是范X，且范X从2006年2月起开始独立经营，故其完全符合《实施方案》规定的申请资格。2、原审超越职权，擅自确定行政许可程序、级别。根据《中华人民共和国道路运输管理条例》第十条规定，从事县级行政区域客运经营的，应由县级道路运输管理机构审查，作出许可或不许可的决定。原审擅自将法律明确规定由县级道路运输管理机构直接实施的行政许可事项提升到市级，并作为判决撤销运输证的主要理由，超越了人民法院的权限。3、原判无视案外当事人合法经营权。皖Q33063号车辆的道路运输证是范X与佘志强俩人合伙领取的，车辆也是二人合伙购买的。请求二审法院撤销原判，驳回黄X的起诉。 黄X在庭审中辩称：市运管处向不符合条件的人发放道路运输证的行为与黄X存在利害关系，黄X具有诉讼主体资格。范X明知有瑕疵仍挂靠，应自行承担相应的后果；市运管处颁发道路运输证的行为违反了实施方案和行政许可法的规定。请求二审法院驳回两上诉人的上诉，维持原判。 县运输公司述称：范X是这次整改的申请对象，为了扩大企业规模，公司同意其将车辆挂靠在本公司名下，并以公司名义申请客运班线。《实施方案》符合政策要求，县运管所在具体操作上也是公平公正的，撤销市运管处颁发的《道路运输证》有失公平。请求二审法院撤销原判，维持市运管处颁发给皖Q33063号车辆《道路运输证》的行政许可行为。 市运管处二审中提举了以下证据、依据：1、《无为县农村道路客运班线运力投放实施方案（试行）》及《无为县农村客运班线发展计划公示》；2、车辆审批表、驾驶证、行驶证、从业资格证、《道路运输证》审验（发证）登记表，以上证据证明市运管处为皖Q33063号车辆颁发《道路运输证》有事实依据。3、《中华人民共和国道路运输条例》、《交通行政许可实施程序规定》、《道路旅客运输及客运站管理规定》，证明依照行政法规、部门规章的规定，从事县级行政区域内客运经营的，应由县级运输管理机构作出许可或不许可决定。由于巢湖市所辖的县没有车辆检测站，为方便群众，由市运管处统一颁发道路运输证。 黄X质证认为：对证据1，恰恰证明应对所有符合申请条件的车辆统一发证。对证据2，车辆审批表违反了行政许可法规定，不具有合法性；驾驶证、行驶证、从业资格证与本案无关联性；《道路运输证》审验（发证）登记表不具有合法性。 范X对市运管处所举的证据不持异议。 黄X二审中提举了以下证据：1、《无为县农村道路客运班线运力投放实施方案（试行）》及《无为县农村客运班线发展计划公示》，证明无城至高新沟客运线路投放运力有数量限制；市运管处在没有相关材料也未进行车辆登记情况下颁发了道路运输证，不符合《实施方案》的规定。2、未经行政许可擅自经营农村客运班线车辆登记表，证明黄X是申请对象。3、申请书、机动车注销证明书、报废汽车回收证明，证明黄X依实施方案履行了义务，但由于本案的原因，申请至今未获批准。 市运管处质证认为：黄X所举的3份证据不能证明其与本案有利害关系，亦不能证明市运管处颁证行为错误。对证据1，具体操作由县运管所进行，市运管处只是根据其上报材料进行审查。对证据2，在范新华后面的备注栏上有范X的名字，范X进行了车辆登记。 范X同意市运管处的质证意见。 范X二审中提举了以下证据：1、身份证、驾驶证、常住人口登记卡，证明范X从事客运经营，其与父亲范新华为两户。2、《无为县农村道路客运班线运力投放实施方案（试行）》及《无为县农村客运班线发展计划公示》，证明范X在颁证前实际从事客运经营，是申请对象。3、未经行政许可擅自经营农村客运班线车辆登记表，证明虽然法定车主是范新华，但实际车主为范X。4、经营户决议，证明经全体经营户民主决议，确定范X为“二改一”对象。5、车辆挂靠合同，证明道路运输证虽发给县运输公司，但实际车主是范X。6、营运路线申请表，证明县运输公司是以范X的份额申请线路牌。 黄X质证认为：对证据1的真实性、合法性没有异议，但不能证明范X是车辆的法定车主；对证据2，不能证明颁证事宜是由县运管所操作的；对证据3，无其他证据佐证备注栏的真实性；对证据4，与本案无关联性，且“二改一”是不符合规定的；对证据5，与本案无关联性；对证据6，证明车辆实际车主是范新华。 市运管处对范X所举证据不持异议。 县运输公司对其他各方提举的证据未发表质证意见，亦未提供证据。 根据庭审举证、质证，综合认证如下：对市运管处所举的证据1-2，具有真实性、合法性、关联性，应予认定。对黄X所举证据1-2，各方当事人都作为证据，应予认定；对证据3，双方对其真实性、合法性并无异议，且能证明黄X按照实施方案履行义务，符合方案规定的申请条件，与本案具有关联性，应予认定。对范X所举证据1，双方对其真实性、合法性无异议，但不能证明范X是法定车主，与本案无关联性，应不予认定；对证据2-3，前面已作认证，此处不作重复认证；对证据4，双方对其真实性不持异议，但不能证明评议结果符合实施方案规定，应不予认定；对证据5-6，具有真实性、合法性和关联性，应予认定。 经审查，本院于2009年12月3日作出的〔2009〕巢行终字第0034号行政判决已认定黄X向县运管了所提出书面申请，故原审认定黄X没有在规定的期限内向县运管所提出书面申请有误，应予纠正。原审认定的其它事实正确，二审予以确认。 本院认为：根据《实施方案》规定，无城至高新沟线路投放运力是14台，由于存在数量限制，在申请对象超出投放运力情况下，县运输公司领取道路运输证是否合法直接影响到黄X等其他申请对象的利益，故黄X与本案具有法律上的利害关系，可作为原告提起行政诉讼。《实施方案》规定本次整改的申请对象是具有无为县车籍的中巴车主，对未经行政许可实际经营多台车辆或多条线路的业户，只允许作为一条线路上的一名申请对象。本案中，车辆登记时范新华登记了两台车，依规定只能作为一名申请对象。其子范X未登记，不是本次整改的申请对象。范X称范新华将皖Q31486车辆赠给他，虽未办理过户手续，但其是实际车主，应符合申请条件的理由，因不符合实施方案的规定不能成立。故巢湖市运输管理处颁发道路运输证无事实依据，依法应予撤销。另外，行政机关应在法定的权限内依照法定程序行使法律赋予的行政职权，不得超越职权，属依法行政的应有之义。《中华人民共和国道路运输条例》第十条第一款规定：“申请从事客运经营的，应当按照下列规定提出申请并提交符合本条例第八条规定条件的相关材料：（一）从事县级行政区域内客运经营的，向县级道路运输管理机构提出申请；……”该条第二款同时规定：“依照前款规定收到申请的道路运输管理机关，应当自受理申请之日起20日内审查完毕，作出许可或者不予许可的决定。予以许可的，向申请人颁发道路运输经营许可证，并向申请人投入运输的车辆配发车辆营运证；不予许可的，应当书面通知申请人并说明理由。”因此，对县级行政区域内的客运经营，法定许可机关应是县级运输管理机构。本案中，县运输公司申请线路为无城至高沟，属县级行政区域内的客运经营，依法应由县运管所进行审查并作出是否许可的决定。但市运管处因无为县没有综合的车辆检测站，决定提级行使许可权力，不符合法律规定，依法应予撤销。原判认为县运管所在接到范X与另一合伙人以县运输公司名义对其皖Q33063号车辆提出的申请后，未能按照《实施方案》的规定进行审查，便审批同意上报至市运管处，违反了《中华人民共和国行政许可法》第三十五条规定，属适用法律错误，但原判结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由巢湖市运输管理处和范X共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张尚平 审 判 员 傅世章 代理审判员 蒋春晖 二〇一〇年五月四日 书 记 员 夏杨（代） |
