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（2013）静行初字第66号 原告滕XX，男，1961年9月7日出生，汉族，住上海市静安区万春街XX号。 被告上海市静安区住房保障和房屋管理局，住所地上海市武定路1140号。 法定代表人李震，局长。 委托代理人张XX，该局工作人员。 委托代理人王XX，上海市沪中律师事务所律师。 第三人上海市静安区XXX中心，住所地上海市奉贤路XX号。 法定代表人徐XX，主任。 委托代理人娄XX，该中心工作人员。 委托代理人曹XX，该中心工作人员。 原告滕XX不服被告上海市静安区住房保障和房屋管理局（以下简称“静安房管局”）作出的静房裁（2012）第XXX号房屋拆迁补偿安置裁决，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭。因上海市静安区XX中心（以下简称“静安X中心”）与本案被诉行政裁决具有法律上的利害关系，本院通知其作为第三人参加诉讼。本院于2013年6月17日公开开庭审理了本案。原告滕XX、被告静安房管局的委托代理人张XX、王XX，第三人静安X中心的委托代理人娄XX、曹XX到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告静安房管局于2012年12月28日作出静房裁（2012）第XXX号房屋拆迁补偿安置裁决，认定：申请人静安X中心自2009年9月29日起获许可拆迁静安区X街坊土地储备范围内的房屋；被申请人滕XX承租的上海市万春街XX号房屋（以下简称“被拆迁房屋”）属于拆迁范围，房屋性质为公房，房屋用途为居住，房屋类型为旧里，核定建筑面积为26.49平方米；经评估，被拆迁房屋评估单价为每平方米建筑面积人民币17,798元（以下币种同）。被拆迁范围内房屋房地产市场评估均价为每平方米建筑面积19,416元；按照《关于调整完善本市城市房屋拆迁补偿安置政策试点工作的意见》（沪房管拆[2009]88号，以下简称“《调整意见》”）和《静安区X街坊旧改拆迁补偿安置方案》（以下简称“《安置方案》”）公示内容，对被申请人拆迁补偿安置标准认定如下：评估价格、价格补贴、套型面积补贴、购房补贴费（配套商品房除外）、认定建筑面积外补贴、面积奖励、搬家补助费、家用设备移装费共计1,150,873元；安置房屋：1、春都路XX弄XX号X室，建筑面积59.72平方米，单价为每平方米建筑面积7,420元，房屋总价443,122元；2、春都路XX弄XX号XX室，建筑面积85.21平方米，单价为每平方米建筑面积7,440元，房屋总价633,962元。两套房屋合计建筑面积144.93平方米，合计房屋总价1,077,084元；房屋拆迁许可证核发之日，该户内有常住户口三人，即户主：滕XX、子：滕X、女：滕A；房屋拆迁许可证核发之后，滕XX妻子白XX于2011年7月由四川省迁入本处。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第三十五条、《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》）第十六条和《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》（以下简称《拆迁细则》）第二十四条的规定，被告裁决如下：一、准予申请人（静安X中心，下同）安置被申请人（滕XX，下同）于春都路XX弄XX号X室、春都路XX弄XX号XX室两套房屋；二、补偿款及各项奖励、补贴与房屋总价结算后，由被申请人另行支付申请人34,121元；三、申请人支付被申请人搬家补助费500元，家用设备移装费1,450元（若有差异，需按实结算）；上述二、三款项结算后，由被申请人支付申请人32,171元；四、被申请人在本裁决书送达之日起15日内从本市万春街52-54号搬迁到本市春都路XX弄XX号X室、春都路XX弄XX号XX室房屋内；五、本市万春街XX号房屋经证据保全后予以拆除。 原告滕XX诉称，本人所在的万春街X街坊动迁基地于2009年7月6日发放第一轮（拆迁意愿）征询单，得到97.78%的同意率（总计452户，其中公房376户，私房76户）。原告于2009年11月2日拿到正式的经公示的《安置方案》。该方案明确规定，征询签约期为2009年11月8日至2010年1月7日。期限内签约比例达到80%的，房屋拆迁补偿协议生效，实施房屋拆迁。签约户数未满80%，暂停改造工作，拆迁人将征询结果报相关部门备案。然而，到了2010年3月4日，基地签约率仍然只有71.5%，并未达到80%，但动迁工作却未按规定停止。《调整意见》、《关于开展旧区改造事前征询制度试点工作的意见》（以下简称“《试点工作意见》”）、《关于进一步推进本市旧区改造工作若干意见的通知》（以下简称“《推进意见的通知》”）等规定中均强调了《安置方案》的重要性，特别是《试点工作意见》。《安置方案》应当是拆迁工作中最重要的一环，也是拆迁中的唯一依据，对双方都有约束力，一旦公示生效就不得违反。签约期内签约率未达到80%，被告受理拆迁人的申请便无依据。《关于原则同意静安区调整X街坊签约生效比例的批复》（以下简称“《批复》”）不能代替《安置方案》，且原告也不知道该批复是否已经过公示，是否应当得到被拆迁人的知晓和同意。此外，被告在裁决过程中未就基地补偿安置标准、安置方式等内容组织听证，也未就评估结果委托估价专家委员会进行鉴定。因此，被告的裁决程序违法。综合上述理由，原告请求判令：1、撤销被告作出的静房裁（2012）第XXX号房屋拆迁补偿安置裁决；2、本案诉讼费由被告承担。 被告静安房管局辩称，被告作出的裁决认定事实清楚，证据确实充分，被告认可拆迁人对原告的拆迁补偿安置方案，且认为该方案是合法合理的。对于原告提到的签约比例问题，被告认为：第一，本基地自2009年9月29日获得拆迁许可，经批准后拆迁期限延长至2013年3月28日，本案受理裁决的申请以及作出裁决都是在合法的拆迁期限内。上海市房管局在延长拆迁期限时要求被告加强拆迁基地的管理工作，表明拆迁工作正在合法有效进行当中。第二，签约比例来自《试点工作意见》的规定，基地在签约期内的签约率超过了三分之二，虽然未超过80%，但经过静安区政府同意以后，已将签约生效比例调整为三分之二，而且在调整前还向上海市旧区改造工作领导小组（以下简称“市旧改领导小组”）请示，并获得了同意的批复。该批复本身也符合《试点工作意见》的规定。据此，基地旧改工作已正式启动。第三，《试点工作意见》指出，该意见是探索旧区改造的新机制，在试点过程中对遇到的困难和问题，各区应当与市有关部门及时沟通。静安区政府原来确定80%的签约率是将其作为一个工作目标，以体现大多数居民的利益。将签约生效比例调整为三分之二也符合《试点工作意见》的精神。而且基地的签约率目前已经超过80%。综上，被告受理裁决申请具备合法性基础。请求法院驳回原告的诉讼请求。 第三人静安X中心述称，同意被告的诉讼意见，请求驳回原告的诉讼请求。并表示，在拆迁过程中，双方真正的争议在于，第三人提出用两套房屋安置原告，但原告要求三套房屋，其要求不符合安置方案。 被告静安房管局于法定期限内向本院提供了如下作出被诉行政裁决的证据和依据： 一、职权依据 《拆迁细则》第二十四条第一款，内容为：“拆迁人与被拆迁人或者房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由被拆除房屋所在地的区、县房地局裁决。” 经质证，原告及第三人对被告的职权依据并无异议。 二、程序证据 1、裁决申请书，证明拆迁人于2012年12月3日向被告提出房屋拆迁补偿安置裁决申请； 2、委托动迁协议、拆迁人、拆迁实施单位的营业执照、法定代表人身份证明、委托动迁协议、拆迁资格证书、上岗证、授权书等，证明拆迁人、拆迁实施单位的关系、身份及拆迁资质等； 3、受理通知书、会议通知、送达回证及调解笔录,证明被告受理裁决申请后，向原告送达了裁决申请书副本并通知拆迁双方当事人进行调解，2012年12月6日被告组织双方召开调解会，原告出席，但双方调解不成； 4、房屋拆迁补偿安置裁决书及送达回证，证明被诉裁决的内容及裁决书已送达双方当事人。 经质证，原告认可裁决书其已经收到，但送达回证上注明其拒绝签字，与事实不符，事实上送达人员只是直接将裁决书交给原告，并未要求原告签字。调解笔录注明原告拒绝签字也与事实不符，但笔录内容大致与原告当时表达的意思相符。对此，被告表示，既然原告已收到相关文书，送达效力就不受影响。原告对调解笔录内容并无异议，被告也无必要向原告隐瞒笔录。此外，原告认为被告未按规定组织听证。对此，被告表示，原告对《上海市城市房屋拆迁行政裁决若干规定》（以下简称“《裁决规定》”）存在误读。《裁决规定》明确，受理裁决时签约比例未达20%才需要组织听证，但被告受理本案裁决申请时，签约比例早已超过20%。 第三人对被告的裁决程序并无异议。 三、事实证据 1、静房管拆许字（2009）第X号房屋拆迁许可证及延期通知、批复，证明拆迁人经批准实施拆迁，被拆迁房屋属于拆迁范围且裁决是在拆迁期限内作出； 2、租用公房凭证、房屋资料，证明被拆迁房屋的基本情况； 3、户口簿、调查材料，证明被拆迁房屋内的户口状况； 4、《试点工作意见》、《调整意见》及《安置方案》，证明被拆迁地块的安置规定； 5、居住房屋评估均价公示、拆迁估价分户报告单（2份）、复估函、估价单位营业执照、资质证书，证明该地块居住房屋评估均价、被拆迁房屋的评估价格及分户报告单送达情况，被告表示其是根据2012年9月10日重新作出的分户报告单作出的裁决； 6、配套商品房供应协议、协议书及房源清单，证明安置房源的情况； 7、动迁基地谈话记录，证明拆迁人申请裁决前多次找原告谈话，但双方未达成协议； 8、《万春街X街坊工作情况》，证明截止至2012年9月3日，基地签约比例已达87%以上； 9、告居民书、《批复》、公示照片及第二轮征询期内签约居民公示照片，证明该拆迁地块签约率已达2/3以上，符合启动旧改规定，且已公示。 经庭审质证及庭后发表意见，原告认为，基地签约比例未达到80%，拆迁工作应当暂停，裁决的前提不具备，事实认定也就无从谈起。原告并未看到《批复》的公示，真实性无法确定，即使其是真实且经过公示的，对被拆迁人也不应具有任何拘束力。因为《批复》只是政府机关内部文件，不对外发生效力。从程序上讲，只有当地方政府发布了公告进行公示，才会对外发生效力。同时《批复》将《试点工作意见》中有关原则上签约率不得低于总户数三分之二曲解为签约比例达到居民总户数三分之二即可使拆迁协议正式生效。因此，《批复》不能推翻《安置方案》的规定。《万春街X街坊工作情况》显示地块内共有房证448卡，缺乏依据，该情况并不可信。且签约期满，签约比例并未达到生效标准。此外，《安置方案》中并未设立附加期，如果要适用附加期，应当与被拆迁人协商并公示才能适用，但拆迁人却单独决定适用附加期。对于分户报告单，原告对评估结果提出过异议，但被告并未委托鉴定。对此，被告认为，根据有关规定，对评估结果有异议的可以提出鉴定，该评估结果是指评估单价。根据原告在裁决调解过程中的表述，以及原告提交给被告的答辩状，原告实际是对被拆迁房屋面积有异议，因此不需要委托评估专家委员会鉴定。 第三人对被告认定的事实无异议。 四、法律依据 《征补条例》第三十五条，《拆迁条例》第十六条，《拆迁细则》第二十四条，以及《调整意见》之规定。 经质证，原告认为，被告适用法律错误。根据《试点工作意见》及《调整意见》之规定，基地签约比例应当达到80%，否则就应暂停改造。 第三人对被告裁决的法律依据无异议。 原告为证明其主张，向本院提交了相关证据，其中告居民书（十）、拆迁人的裁决申请书、裁决书、《安置方案》等证据与被告提供的证据相同。除此之外，原告还于庭前和庭审过程中向本院提供了如下证据：1、告居民书、告居民书（六）、告居民书（八）、静安区政府网站登载的《我区首个运用新机制动迁基地X街坊旧区改造签约征询超过三分之二》新闻截图，证明动迁部门一直强调签约比例应达到80%，旧改方能启动，但截至签约期满，签约比例并未达到80%，旧改仍然被启动；2、行政复议决定书，证明原告就被诉裁决提起过行政复议，复议决定为维持；3、被告对原告复估申请的答复，其上写明原告签收第二份分户报告单的时间；4、《安置方案征求意见稿》，证明该意见稿中对签约延长期作了规定，但正式《安置方案》却没有这项规定，所以应当认定签约期限不包括附加期；5、《关于再次延长“静安区X街坊土地储备”项目房屋拆迁期限的请示》，显示截至2012年3月2日居民的户数为490户、签约率为87%；6、《关于静安区X地块动迁改造首轮征询统计的函》，显示应发征询单总户数为452户。 对原告提供的上述证据及其证明内容，本判决书已于“被告辩称”部分载明，在此不再赘述。 第三人对原告证据的意见同被告。 此外，原告曾于开庭前向法院申请相关文书送达的见证人到庭作证，以核实送达的情况。鉴于相关文书原告确已收到，且已在期限内行使了诸如申请行政复议、提起诉讼、申请复估等权利，故本院认为上述证人已无出庭必要。另，原告还曾对静安区X街坊旧区改造工作指挥部的设立和职能表示异议，经本院出示相关批复，原告表示不再存有异议。 第三人未提供证据。 经审核，本院认为，原、被告提供的证据均真实、合法、与本案待证事实相关，具有证据效力。 经审理查明，第三人静安X中心因静安区X街坊土地储备项目建设，自2009年9月29日起实施房屋拆迁，拆迁实施单位为上海XX动拆迁有限公司，房屋拆迁期限经批准延长至2014年3月28日。原告滕XX承租的上海市万春街XX号房屋属于拆迁范围，房屋性质为公房，房屋用途为居住，房屋类型为旧里，合计居住面积17.2平方米，核定建筑面积26.49平方米。经上海房地产估价师事务所有限公司评估，被拆迁房屋评估单价为每平方米建筑面积17,798元。被拆迁范围内房屋房地产市场评估均价为每平方米建筑面积19,416元。该估价分户报告单于2010年9月29日留置送达原告。后评估机构根据原告变更后的租用居住公房凭证，于2012年9月10日重新出具了分户报告单，增加了对底层走道部位单价的评估。原告于2012年10月29日签收该分户报告单，并于2012年11月13日申请复估。评估机构于2012年11月19日向原告出具回复函，认为该评估结果符合估价时点的房地产市场状况，客观、合理。按照《调整意见》和《安置方案》公示内容，原告户拆迁补偿安置标准为：评估价格、价格补贴、套型面积补贴、购房补贴费（配套商品房除外）、认定建筑面积外补贴、面积奖励、搬家补助费、家用设备移装费共计1,150,873元；安置房屋：1、春都路XX弄XX号X室，建筑面积59.72平方米，单价为每平方米建筑面积7,420元，房屋总价443,122元；2、春都路XX弄XX号XX室，建筑面积85.21平方米，单价为每平方米建筑面积7,440元，房屋总价633,962元。两套房屋合计建筑面积144.93平方米，合计房屋总价1,077,084元；房屋拆迁许可证核发之日，该户内有常住户口三人，即户主滕XX、子滕X、女滕A；房屋拆迁许可证核发之后，滕XX妻子白XX于2011年7月由四川省迁入本处。 另查明，在签约期内，静安区政府下设的动迁管理办公室曾向市旧改领导小组请示调整签约生效比例。2010年2月经市旧改领导小组批准，静安区X街坊签约生效比例调整为三分之二。2010年3月4日告居民书（十）明确：X街坊旧改地块，自2009年11月8日至2010年2月8日签约征询结束，为期三个月，有319户居民签约，签约率为71.5％，达到上海市启动旧改的规定比例。 再查明，第三人因与原告未能达成拆迁补偿安置协议，于2012年12月3日向被告申请裁决。被告于当日受理后，向原告送达了受理通知书、会议通知及裁决申请书（副本），通知原告于2012年12月6日进行调解。双方于通知时间到场，但未能达成调解协议。2012年12月28日，被告作出被诉房屋拆迁补偿安置裁决，并于2013年1月5日送达原告、第三人。原告不服裁决，向上海市房管局提起行政复议。上海市房管局于2013年4月26日作出维持的复议决定。 本院认为，根据《征补条例》第三十五条之规定，条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理。依据《拆迁条例》第十六条第一款及《拆迁细则》第二十四条第一款的规定，被告具有作出房屋拆迁裁决的职权。 本案的争议焦点在于基地签约期限是否可以包含附加期，以及在签约期内未达到《安置方案》确定的80%生效比例的情况下，被告能否受理裁决申请以及被告的裁决程序是否符合规定。 对上述争议焦点，本院认为，虽然《安置方案征求意见稿》与《安置方案》对于签约附加期规定不同，但参照《试点工作意见》对附加期的规定，在签约期内，签约户数未达到规定比例的，可进入签约附加期（1个月）。因此，签约附加期并不需要《安置方案》的特别规定，属于当然的法定期限。 对在签约附加期满后，签约比例未达到80%的情况下，被告能否受理裁决申请的问题。本院认为，参照《试点工作意见》的规定，各区政府有权确定签约生效比例。本案中，静安区政府对这一比例最初确定为80%，但在期限内这一比例未能达到。鉴于《试点工作意见》本身具有对旧区改造新机制进行探索的性质，且已有71.5%的住户签约，故静安区政府下设的区旧改主管部门静安区动迁管理办公室经区政府同意向市旧改领导小组反馈了这一问题，请示将签约比例调整为《试点工作意见》规定的下限三分之二。市旧改领导小组作出原则同意的批复，该批复已经过公示。在此基础上，静安区动迁管理办公室决定启动旧区改造，已具有相应的依据。告居民书（十）也向地块内居民告知旧改已按照调整过后的比例启动。在主管部门明确旧改已正式启动的情况下，鉴于第三人与原告未就补偿安置问题达成一致，被告受理第三人的裁决申请，符合《裁决规定》的要求。故本院对于原告认为被告受理裁决申请不具备合法前提的意见，不予认可。原告对《万春街X街坊工作情况》显示的目前基地签约比例已超过87%表示质疑，认为作为计算依据的总户数存在不确定。对此，应当结合本案的相关证据进行综合分析。旧改部门已发送的多份告居民书、致居民的公开信，以及签约征询期内公示的签约居民情况等证据可以印证该工作情况所提到总数，而且该工作情况明确的是基地内共有房证448卡，最终补偿安置正是以有效房证为单位，实施“一证一签协议”，故应当认定该工作情况说明内容的真实性。 原告认为被告在裁决前应组织听证的意见，不符合《裁决规定》有关签约比例不足20%应当举行听证的规定，故本院不予认可。此外，原告认为被告未对评估结果异议委托专家鉴定。根据本案的证据显示，原告实质是对被拆迁房屋面积认定有异议，并未对评估单价表示异议，而评估结果仅指评估单价，故原告的异议不属应予委托鉴定的范围。 综合上述分析，并结合对被告受理裁决申请后送达申请书副本、组织调解、作出裁决及裁决送达等环节的审查，本院认为，被告的裁决行为符合程序规定。 在事实认定与法律适用方面，裁决认定的事实有被告提供的证据证明，事实清楚，其裁决结果亦符合该基地的旧改拆迁补偿安置方案及相关法规政策，适用法律正确。 综上，被诉裁决应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条、《城市房屋拆迁管理条例》第十六条第一款之规定，判决如下： 维持被告上海市静安区住房保障和房屋管理局于2012年12月28日作出的静房裁（2012）第XXX号房屋拆迁补偿安置裁决。 案件受理费人民币50元，由原告滕XX负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第二中级人民法院。 审 判 长 符德强 代理审判员 宁 博 人民陪审员 何迪经 二〇一三年七月二十四日 书 记 员 倪 蕾 |
