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上海市浦东新区人民法院 行政判决书 （2010）浦行初字第206号 原告杨军。 委托代理人夏永清。 委托代理人朱龙。 原告奚浩明。 委托代理人杨军。 被告上海市浦东新区书院镇人民政府。 法定代表人王新德。 委托代理人施雄鹰。 委托代理人马晓维。 原告杨军、奚浩明诉被告上海市浦东新区书院镇人民政府（以下简称书院镇政府）要求确认被告拔树行为违法及行政赔偿一案，原告于2010年7月14日提起诉讼。本院于同年7月20日立案受理，受理后于同年7月29日向被告送达诉状副本及应诉通知书。被告于同年8月3日向本院提交有关证据材料。本院依法组成的合议庭于2010年8月17日、2010年12月3日两次公开开庭审理了本案。原告奚浩明、杨军（暨原告奚浩明的委托代理人）及其委托代理人夏永清、朱龙，被告书院镇政府的委托代理人施雄鹰、马晓维到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告杨军、奚浩明诉称：2009年12月11日，原告奚浩明向书院镇棉场村12组村民租赁共计9.09亩的土地，用于种植金桂。至2009年12月28日，原告共计种植8500株。2010年1月21日上午9时许，被告书院镇政府有关工作人员将原告种植的树苗全部连根拔起。原告一方面与被告交涉，另一方面为减少损失，补种被拔起的树苗。但被告相继于同年1月25日、2月9日、2月21日三次拔掉了原告种植的金桂。金桂后因长期置放在田中全部死亡。原告于2010年4月27日向书院镇政府信访办反映上述情况，要求赔偿损失。经书院镇信访办及经济发展办核实，认为原告的赔偿事项不属于受理范围。被告在未履行相关告知义务，未与原告协商的情况下，启动拔树的违法程序，将原告在合法租赁的土地上种植的金桂拔掉的行为无法律依据，被告亦非合法主体。因此，被告的拔树行为直接侵害了原告的合法权益，故诉至法院要求判令确认被告拔树的具体行政行为违法；判令被告赔偿原告损失人民币（以下币种均为人民币）2,407,541元（包括种树人工损失费35,451元，土地租赁费按每亩1,000元计、共9,090元，树木损失费按每株278元计、共2,363,000元）。 被告书院镇政府辩称：不同意原告的诉讼请求。首先，根据《中华人民共和国基本农田保护条例》（以下简称《基本农田保护条例》）第六条、第十四条规定，被告有权在本行政区域内对违法占用基本农田行为采取措施，以确保基本农田不受侵犯；其次，原告未经土地发包方书院镇棉场村委会同意，违法租用棉场村的基本农田，又未经批准在基本农田上违法种植树苗，严重违反了《基本农田保护条例》第十七条、沪府发（2004）17号《上海市人民政府关于认真贯彻国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为紧急通知的通知》（以下简称沪府发（2004）17号文）第二条的规定。被告曾于2010年1月4日在棉场村召开紧急会议，向包括原告在内的土地承包经营户及植树当事人送达了《告知书》，明确要求立即停止违法占地行为，于2010年1月15日前自行拔掉或处理已种植的树苗，恢复原种植条件。但原告未按规定立即停止和纠正违法占田行为，故被告于2010年1月21日拔掉了违法种植的树苗。后因原告反复栽种，被告又于同年1月25日、2月9日、2月21日三次拔掉原告种植的树苗。被告每次拔掉的树苗大概在2800株左右，树苗是四季桂，而非金桂，高度在一米五左右，四季桂价格每株20元左右，金桂价格每株25元左右，且被告拔树后均将树苗放在原地。综上，被告作出的拔树行为，认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，执法程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。 原告杨军、奚浩明提交以下证据： 1、杨军、奚浩明的结婚证，证明原告杨军与奚浩明是夫妻关系，被拔的树苗系夫妻共同财产； 2、2009年12月11日原告奚浩明签订的土地租赁合同六份，租赁面积总计9.09亩； 3、书院镇政府信访办2010年5月6日出具的《不予以受理告知单》，证明原告曾向被告信访部门进行信访，要求赔偿损失，被告告知不予受理，建议通过司法途径维护权利； 4、2010年1月刚被拔起的金桂照片七张、2010年7月被拔起已经死亡的金桂照片七张以及尚存活的金桂照片两张； 5、2008年上海市园林工程概、预算定额（苗木材料调整价格），证明被拔的金桂树价格为每株278元； 6、上海奕野园艺场路北分场出具的情况说明、声明及其个人独资企业分支机构营业执照及负责人李洁明身份证复印件，证明奚浩明系该分场挂靠户，其租赁土地、种植树苗是个人出资、个人行为，与上海奕野园艺场路北分场无关，如有赔偿归奚浩明、杨军所有。 经质证，被告对原告提供的证据1-3、6的真实性无异议，但认为土地租赁合同上有“根据《基本农田保护条例》”的表述，证明原告知道在基本农田上不能种树，且原告租赁的土地是8.56亩，而非9.09亩；对证据4的真实性无异议，但认为与本案无关联性，不能证明照片上的树苗就是被告拔的树，被告拔的树没有照片上这么大；对证据5认为与本案无关，不予认可，不能证明原告苗木损失数额，原告应当提供合同和发票，原告种的是四季桂，不是金桂，四季桂价格每株只有20元左右，金桂价格每株也只有25元左右。 被告出示《基本农田保护条例》第六条第三款、第十四条，沪府发（2004）17号文第一条、第二条作为职权依据、适用法律和执法程序依据。经质证，原告认为，被告无权也无法律依据作出拔树行为，执法程序违法；根据《基本农田保护条例》第二十九条、第三十三条的规定，有权部门是县级以上土地行政管理部门；《基本农田保护条例》第六条第三款、第十四条是指管理工作，并不涉及处罚等强制权力；沪府发（2004）17号文的抄送单位是各区县人民政府，证明区县人民政府才是有权部门，并不包括乡镇政府。对此，被告认为，所谓保护就是对包括种树在内的破坏行为的制止，拔树不是行政处罚而是行政强制措施。 被告出示以下证据作为认定事实和程序方面的证据： 1、浦东新区规划和土地管理局书院管理所2009年12月28日出具的《关于浦东新区书院镇基本农田保护的基本情况说明》及附图，证明原告奚浩明租赁种树的土地属于B类基本农田； 2、书院镇棉场村民委员会2010年1月5日出具的情况说明及书院镇政府2010年1日1日作出的《告知书》，证明书院镇棉场村民委员会于2010年1月4日召开了制止占用基本农田进行植树的会议，要求各承包经营户及植树者立即停止违法占田植树，已经植树的要在2010年1月15日之前自行拔掉或处理，恢复种植条件，同时送达了《告知书》，但未作书面签收，两原告参加了会议； 3、土地承包合同六份，证明奚浩明租赁土地不符合法律规定，未经村里同意；合同第四条第（三）项、第（四）项规定，承包土地应种植农产品，不得擅自改变土地使用性质，现承包户违反合同规定种树，擅自改变土地使用性质； 4、经上海临港产业区管理委员会规划土地处确认的书府函[2010]10号《关于浦东新区书院镇棉场村基本农田确认的函》及《上海市临港产业区管理办法》第四条，证明原告租赁种树的土地属于基本农田。 经质证，两原告对被告提供的证据1的真实性无异议，但认为基本农田的划定不应该由浦东新区规划和土地管理局书院管理所出具证明，根据《基本农田保护条例》第十一条规定，应由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施；从内容上看，棉场村的部分土地是基本农田，涉案土地是否是基本农田并不明确；对证据2，认为没看到过《告知书》，而且送达对象是土地经营户，原告是流转户，不是送达对象，原告未参加会议，也无人通知参加；对证据3，认为与本案无关，农民闲置土地有权流转，原告不知道基本农田的使用情况，即使是基本农田，被告应当告知原告；对证据4的真实性无异议，但认为被告未能在法定举证期限内提供，《上海市临港产业区管理办法》与本案无关，《关于浦东新区书院镇棉场村基本农田确认的函》的出具单位是被告，而基本农田的确认应由县级人民政府出具。 审理过程中，经原告申请，本院委托上海市绿化管理指导站对原告租赁土地上种植树木的品种进行鉴定、对苗木价格进行评估。鉴定、评估结论如下：原告种植的树木，由金桂、银桂和四季桂三个不同品种组成，其中以金桂、银桂为主，约占90%，四季桂少量，约占10%，种植间距为60-80cm，地径在3-4cm左右，蓬径60-80cm左右，高度在150-180cm。金桂、银桂单价35.00元，；四季桂单价25元。经质证，原告认为苗木价格说明应当按照《上海市园林工程概、预算定额》计算，不应当以上海花木商情为评估依据；《鉴定、评估报告》上认定树木的高度和地径不对，也没有实际拍摄的照片，不予认可；被告对《鉴定、评估报告》没有异议。 根据当事人双方的庭审陈述及提供的证据，本院对证据作如下认定：被告提供的证据1、3、4真实合法，可以证明原告租赁种树的土地为基本农田，本院予以采信；被告提供的证据2、虽真实，但无法证明被告张贴过《告知书》，也无法证明两原告参加会议、签收《告知书》。原告提供的证据1-4、6真实合法，可以证明原告的主张，本院予以采信，被告主张原告租赁的土地面积为8.56亩，无证据证明，本院不予采信；证据5的证明力低于上海市绿化管理指导站出具的《鉴定、评估报告》，因此，关于苗木的品种和单价，本院采信证明力较高的《鉴定、评估报告》，对原告提供的证据5不予采信。关于原告种植苗木的数量，根据《鉴定、评估报告》确认的种植间距，结合原、被告的庭审陈述，原告主张的种植8500株苗木更为可信，本院予以采信。 据此，本院确认以下事实：原告奚皓明与杨军系夫妻关系。2009年12月11日，奚浩明、上海奕野园艺场路北分场向书院镇棉场村12组村民租赁共计9.09亩的土地，用于种植金桂、银桂和四季桂。上海奕野园艺场路北分场确认，奚浩明系该分场挂靠户，其租赁土地、种植树苗是个人出资、个人行为，与上海奕野园艺场路北分场无关，如有赔偿归奚浩明、杨军所有。奚浩明租赁种树的9.09亩的土地均系基本农田。至2009年12月28日，两原告共计种植8500株苗木，其中金桂、银桂共计7650株，四季桂850株，总价值289,000元。2010年1月21日，被告书院镇政府基于保护基本农田，将原告种植的全部树苗拔起，放在农田中。原告遂与被告交涉，被告告知原告因其种树的土地是基本农田，不能种树。原告在被告拔除苗木后未采取变卖等措施处理树苗，而是反复栽种。被告相继于同年1月25日、2月9日、2月21日三次拔掉原告种植的苗木，并放在农田中。至原告起诉前，原告种植的苗木因长期置放在田中全部死亡。现，原告以被告并非拔树的合法主体、违反法定程序、无拔树的法律依据等为由起诉来院，要求确认被告的四次拔树行为违法，并赔偿原告损失共计2,407,541元。 本院认为，根据《基本农田保护条例》第六条第三款的规定，书院镇政府有权负责本行政区域内的基本农田保护管理工作。本案中，原告在其租赁的基本农田上种树，违反了《基本农田保护条例》第十七条第二款的规定。但现无证据证明被告在拔树前通知过原告，要求原告在一定期限内自行拔树、恢复耕种条件，故被告的拔树行为程序违法。 根据1995年施行的《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第五条第（二）项的规定，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利，但对于因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的，国家不承担赔偿责任。本案中，因被告在实施拔树行为前未通知原告，客观上缩短了原告可自行处置树苗的时间，给原告造成损失，故应对原告树苗损失承担一定的赔偿责任。关于原告主张的人工损失费及土地租赁费，由于原告是在基本农田上种树，该两项费用不能列入行政赔偿范围。关于树苗损失的责任分担问题，被告在违法实施拔树行为后，将树苗放置在田地中，并未拿走，原告未及时对树苗采取适当的处理措施，而是反复栽种，致使损失扩大。因此，在树苗损失的责任分担上，本院酌定被告承担树苗总价值289,000元中65%的责任，即187,850元，原告应当承担35%的责任。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项，1995年施行的《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第五条第（二）项之规定，判决如下： 一、确认被告上海市浦东新区书院镇人民政府于2010年1月21日至2月21日期间实施的拔除原告杨军、奚浩明在上海市浦东新区书院镇棉场村十二组种植的树苗的行为违法； 二、被告上海市书院镇人民政府在本判决生效后十日内，支付原告杨军、奚浩明赔偿款人民币187,850元； 三、驳回原告杨军、奚浩明的其他诉讼请求。 案件受理费人民币50元（已预缴），由被告上海市浦东新区书院镇人民政府负担；鉴定费人民币19,000元，由被告上海市浦东新区书院镇人民政府自愿承担。 根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十九条之规定，被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行给付金钱义务的，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行其他义务的，应当支付迟延履行金。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。 审 判 长 陆 琴 审 判 员 吕月荣 法官助理 田 勇 二Ｏ一Ｏ年十二月十日 书 记 员 单宇驰 |
