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海南省海口市中级人民法院 行政判决书 （2011）海中法行终字第6号 上诉人（原审原告）符妹，女，1964年12月6日出生，汉族，农民。 被上诉人（原审被告）海口市公安局琼山分局。 法定代表人吴讳，局长。 委托代理人卢建平，该局法制科科长。 委托代理人王伟，该局民警。 上诉人符妹因其诉被上诉人海口市公安局琼山分局（以下简称琼山公安分局）治安行政处罚一案，不服海口市琼山区人民法院（2010）琼山行初字第12号行政判决，于2010年11月2日通过海口市琼山区人民法院向本院提起上诉。本院于2010年12月17日立案受理后，依法组成合议庭，通过阅卷、询问当事人等方式进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院认定，2009年12月8日下午15时许，原告符妹组织村民到海南佳元房地产开发有限公司（以下简称佳元公司）“江畔人家”工地，以本村土地纠纷历史遗留问题为由，采取堵路和拦截挖土机等形式阻扰工地施工，导致工地不能正常施工。当日下午15时20分，被告的派出机构铁桥派出所接到佳元公司拆迁部经理陈美莲的报案后，于当日立案受理。经调查取证，证实原告符妹组织村民到“江畔人家”工地阻扰工地施工的违法事实清楚、证据充分。因此，被告认定原告的上述行为已构成聚众扰乱单位秩序的违法行为，在对原告履行处罚告知程序后，于2010年2月23日对原告作出海公琼分（铁）决字[2010]第67号《公安行政处罚决定书》，决定对原告拘留15日的行政处罚，并于当日对原告执行拘留。2010年3月2日，在琼山区政法委组织的由公、检、法系统参加的“公捕公判大会”，被告又将原告提押到会上宣布对其拘留15日的行政处罚决定，2010年4月15日，原告符妹以被告对其行为定性为聚众扰乱单位秩序，作出拘留15日的行政处罚认定事实不清，定性错误、程序违法为由，向海口市公安局申请行政复议。2010年7月14日，海口市公安局作出海公复字[2010]第31号《行政复议决定书》，维持了被告琼山公安分局对原告符妹作出的海公琼分（铁）决字[2010]第67号《公安行政处罚决定书》，并驳回原告认为被告将其提押到公判大会的具体行政行为，侵犯了其人格尊严和名誉权的复议申请。原告不服，遂于2010年7月29日向本院提起行政诉讼，请求判决确认被告琼山公安分局对原告符妹作出拘留15日的行政处罚的具体行政行为违法，并请求撤销海公琼分（铁）决字[2010]第67号《公安行政处罚决定书》，同时请求判令被告在省级报纸及电视媒体上向原告公开道歉并赔偿精神损失费人民币1万元。 一审法院认为，被告是社会治安管理的职能部门，对违反社会治安管理的违法行为作出的处罚，是被告的法定职责。本案中，原告符妹组织村民以土地纠纷历史遗留问题为由，到佳元公司已合法取得土地使用权的“江畔人家”工地上阻扰施工的行为，不是一种正当的维权行为，而是一种违法的行为。被告琼山公安分局在经调查取证后，对原告符妹这种组织村民到他人取得合法土地使用权的土地上阻扰施工的行为定性为聚众扰乱单位秩序，其定性并无不当。任何公民实施违反社会治安管理的违法行为，必然要受到法律的处罚。原告符妹聚众到“江畔人家”工地上阻扰施工的违法行为，显然要受到法律的处罚。被告琼山公安分局在对原告符妹履行处罚告知义务后，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项及第二款之规定，决定对原告符妹作出拘留15日的行政处罚，适用法律正确。原告符妹以村民在2009年12月8日到江畔人家工地阻扰施工的行动中，自己只是作为维权成员中的一员去参加，并不是这次行动的领导者和组织者，但又不能举出充分的证据加以证明，其抗辩理由不充分，本院不予采信。至于原告符妹提出被告琼山公安分局将其提押到2010年3月2日琼山区召开的公捕公判大会上宣布行政拘留的决定，侵犯了自己的人格尊严和名誉权的请求，因该次“公捕公判大会”是由琼山区委政法委组织实施的由公、检、法系统参加的一次打击违法犯罪的行动，其目的是向社会昭示琼山区委打击违法犯罪绝不手软的决心。因此，该“公捕公判大会”的活动，并不是本案被诉具体行政行为的审理范围。综上所述，被告琼山公安分局作出的海公琼分（铁）决字[2010]第67号《公安行政处罚决定书》的具体行政行为，认定原告符妹聚众扰乱单位秩序违法事实清楚，证据充分，定性准确，适用法律正确，依法应予以维持。原告符妹的诉讼请求、理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：一、维持被告琼山公安分局于2010年2月23日作出的海公琼分（铁）决字[2010]第67号《公安行政处罚决定书》的处罚决定；二、驳回原告符妹的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 上诉人符妹上诉称，“江畔人家”用地原为上诉人所在村的集体土地。1992年征用该地给海南利辉房地产开发公司后，该司并未依约支付全部土地价款。佳元公司提供的海南保发公司的土地使用权证，不能证明其已合法取得该地的土地使用权。而佳元公司亦未能举证证明其通过竞标方式买下该地。由于该地未经合法有效的征收征用，因此，该地依然属于村民集体所有土地。2009年8月，佳元公司“江畔人家”项目施工，为村民发现并阻止。此后，村民要求召开了村民大会，集体讨论了维权事宜，并选举上诉人作为村民代表之一。2009年10月10日，几个村民代表经协商一致，并报村民大会通过，形成了村民讲述、上诉人执笔、村民小组盖章、村民集体签名的《谁为我们讨权益》的书面材料，向琼山区人民政府反映情况，请求政府解决该地纠纷，但一直没有回音。2009年12月8日，大量工程车又来开挖该地。为了维护村民合法权益，上诉人和村里十几个妇女才到工地阻止，要求保持土地现状，待争议处理后再施工，并未采取任何暴力手段，也未达到影响工作秩序的后果。而且，在该日早上，上诉人已去打印代理集体处理土地事宜的书面委托书，后得知村民到工地阻拦，方赶到工地，故最后赶到工地的上诉人不是组织者，也不是聚众扰乱单位秩序的“首要分子”。2009年12月21日，铁桥村委会主任和铁桥派出所民警说有单位已按1992年的征地协议，将一笔补偿款拨付给村里，让村民不要再阻拦。村民虽不接受该款，但亦未到工地阻拦。综上所述，可见上诉人的行为是正当维权行为，被上诉人认为上诉人“聚众扰乱单位秩序”，没有事实根据，存在定性错误。因此，被上诉人于2010年2月23日对上诉人作出拘留十五天的处罚行为，属于事实认定错误，且违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第99条的办案期限规定，应确认违法并予以撤销。被上诉人将上诉人押到“公捕公判”大会上宣布行政拘留决定的行为，亦严重侵犯了上诉人的人格尊严和名誉权，应赔礼道歉并赔偿精神损失费。原审判决认定事实和适用法律错误，请求二审法院：1、撤销原审判决；2、确认被上诉人的派出机构铁桥派出所对上诉人作出的行政拘留十五日的具体行政行为违法，并撤销海公琼分（铁）决字[2010]第67号公安行政处罚决定书；3、判令被上诉人在省级报纸及电视媒体上向上诉人公开道歉并支付精神损害赔偿费1万元。 被上诉人琼山公安分局答辩称，佳元公司的绿色佳园•江畔人家是海口市琼山区滨江新城的重点启动项目，该司拥有合法的用地手续。2009年12月8日15时许，上诉人组织琼山区府城镇北冲村村民到“江畔人家”工地，以历史遗留问题为由，阻挠佳元公司“江畔人家”施工。当日，被上诉人的铁桥派出所接到报案后，依法受理该案，进行调查取证，取得了陈美莲、王林海、符妹的询问笔录、现场勘验笔录、现场照片、土地使用权证等证据，查清了上述案件事实。被上诉人在依法对上诉人履行处罚告知程序后，于2010年2月23日，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项及第二款的规定，对上诉人作出行政拘留十五日的海公琼分（铁）决字[2010]第67号公安行政处罚决定。2010年3月2日上午，在琼山区委政法委的组织下，琼山区公检法系统在府城镇政府大院举行公开处理大会，会上宣布了对上诉人的行政拘留决定。综上所述，被上诉人对上诉人作出的处罚事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。上诉人所诉超过办案期限的意见，由于《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条规定的目的，是为了提高公安机关的办案效率，而公安机关对于超过办案期限仍未办结的治安案件，也不能因为超过办案期限而不再调查处理，因此，不能以超过办案期限认定本案处罚行为无效。由于涉案决定是正确的，因此，在公开处理大会上宣布该决定，并未构成对上诉人的侵权。请求二审法院依法维持海公琼分（铁）决字[2010]第67号行政处罚决定。 二审期间，上诉人符妹向本院提交一份证据（即：上诉人符妹向北冲村长问答的《证词》），拟证明其合法维权的事实。据查，该证词主要内容分为两部分：一是该村有土地在涉案工地范围；二是上诉人符妹被选为村民代表，并带领村民到涉案工地阻止施工。由于该证词第一部分内容与一审时被上诉人琼山公安分局所提交的国有土地使用证相排斥，故仅能证明上诉人符妹在主观上认为存在土地争议；第二部分内容亦仅能证明上诉人符妹带领村民阻止施工，不能证明其行为系正当维权。而且，该证词属于第一审程序中无正当事由未提供的证据，故本院不予确认。被上诉人琼山公安分局未提交新证据。 二审期间，对一审已质证的证据，上诉人符妹就案外人陈美莲的《报案书》和三份《询问笔录》（即铁桥派出所对陈美莲、王林海和上诉人符妹所作的询问笔录各一份），发表新的质证意见，但均未能举证证明，故本院不予采纳；其他证据，各方当事人没有新的质证意见。 二审审理查明的事实，与一审法院认定的事实一致。 本院认为，根据被上诉人琼山公安分局所提交的证据，可以证实上诉人符妹在本案阻扰施工行为中组织者的身份。根据建设单位提交的《国有土地使用证》，可以证实上诉人符妹组织村民阻扰施工，并非正当维权。因此，被上诉人琼山公安分局根据上诉人符妹组织村民阻扰施工的事实，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项及第二款的规定，作出海公琼分（铁）决字[2010]第67号公安行政处罚决定，并无不当。被上诉人琼山公安分局作出涉案处罚决定时，虽然超过了办案期限，但是，根据公安部《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释》(公通字[2006]12号)第十二条中“对因违反治安管理行为人逃跑等客观原因造成案件不能在法定期限内办结的，公安机关应当继续进行调查取证，及时依法作出处理决定，不能因已超过法定办案期限就不再调查取证”的规定，可以判定被上诉人琼山公安分局超过办案期限作出处罚决定并不违法。因此，被上诉人琼山公安分局接到建设单位拆迁部经理陈美莲的报案后，及时受理，历经了调查取证、询问当事人、向上诉人符妹履行处罚告知，才对上诉人符妹进行治安处罚，程序并无不当。被上诉人琼山公安分局在“公捕公判大会”上，宣布对上诉人符妹的处罚决定，并未违背事实。综上所述，被上诉人琼山公安分局作出海公琼分（铁）决字[2010]第67号公安行政处罚决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予维持。上诉人符妹的上诉理由，缺乏事实根据和法律依据，依法不能成立，故对其上诉请求，应予驳回。原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人符妹负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王晋湘 代理审判员 何 芳 代理审判员 钟 山 二○一一年一月二十五日 书 记 员 刘立川 |
