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海 南 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2011）琼行终字第1号 上诉人（原审原告）儋州市东成镇高荣村民委员会大村村民小组。 法定代表人唐泽民，该村民小组组长。 委托代理人符阳，海南颍川律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）儋州市人民政府。 法定代表人李江华，该市市长。 委托代理人曾常识，儋州市人民政府法制办公室公务员。 委托代理人蔡冰，儋州市农业委员会公务员。 原审第三人海南省儋州林场。 法定代表人王利堂，该林场场长。 委托代理人牛永强，该林场职工。 委托代理人庞少锋，该林场职工。 上诉人儋州市东成镇高荣村民委员会大村村民小组（以下简称大村村民小组）因其诉被上诉人儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）给原审第三人海南省儋州林场（以下简称儋州林场）颁发国有山林权属证书纠纷一案，不服海南省第二中级人民法院（2010）海南二中行初字第105号行政判决，于2010年11月4日通过原审法院向本院提起上诉。本院2010年12月13日立案受理后，依法组成合议庭，并于2011年1月6日上午在本院第二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人大村村民小组的法定代表人唐泽民及其委托代理人符阳，被上诉人儋州市政府的委托代理人曾常识、蔡冰，原审第三人儋州林场的委托代理人牛永强、庞少锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审判决查明，本案争议地总称“天角潭地”，四至为东至洪山村打路坡与大村狗牙坡交界处，南至与西联猛进队公路交界处，西至井村坡与大村小走坡交界处，北至大村前头坡地，面积为2034亩。1958年5月，儋州林场成立，原称为“国营天角潭下放干部林场”。1959年以天角潭为主体，合并新州、那大两个下放干部农场及黄泥沟示范农场，建立“国营天角潭林场”，1960年改名为“广东省天角潭林场”。1964年，“广东省天角潭林场”与“国营蚂蟥岭林场”合并，定名为“国营儋州林场”。1963年，经原广东省海南行署林业处勘测设计，报行政区计委批准，国营天角潭林场经营面积为15万亩，国营蚂蟥岭林场经营面积为49700亩，两场合并后，经营面积为199700亩，土地四至界线与新州、王五、中和、长坡、东成、光村、松树等七个乡镇及西庆、西联等农场相邻。由于当时经营资金不足，机械化程度差，至1976年林场共开发利用土地面积仅为71642亩，占规划总面积的35.8%。其余尚待开发利用土地大部分被政府划拨，小部分被集体或个人逐年不断侵占。为进一步明确儋州林场界线，1990年5月，原儋县人民政府根据国务院办公厅[1989]28号《通知》和海南省人民政府琼府办[1990]67号《通知》精神，成立儋县国有林定权发证工作领导小组。同年11月，儋县人民政府在长坡镇主持召开新州、王五、中和、长坡、东成、光村、松树等七个乡镇书记（镇长）会议，作出以林场1976年森林资源调查落实的经营范围为基础，相对稳定确认林场界线的决定。“长坡会议”后，工作组副组长羊为雄、黎焕辉带领工作人员，深入有关乡镇管区及村庄了解情况，通过查对历史资料，并分别邀请相邻乡镇领导实地调查界线，工作组对林场1976年经营范围作了调整。1994年，工作组对调整后的土地界线制作了《核定书》和《核定图》。在此基础上，儋州市政府于1994年1月19日向儋州林场颁发《国有山林权属证书》。1997年5月，儋州林场与大村村民小组发生土地权属争议。2010年6月23日，儋州市国土局作出儋土环资（2010）15号《答复》，告知大村村民小组，儋州市政府已于1994年1月19日将本案争议地确权给儋州林场，并颁发了《国有山林权属证书》。大村村民小组不服该颁发《国有山林权属证书》的行政行为，向法院提起行政诉讼。 一审判决认为，儋州林场是原广东省海南行署林业处负责规划，并报海南行署计划委员会和广东省林业厅批准设立的省属国营林业单位，儋州林场设立时的设计任务书所确定的经营范围及附图可以作为确定其权属的参考依据。在确定儋州林场土地权属范围之前，原儋县人民政府专门成立了国有山林定权发证工作领导小组。工作组经过查对历史资料，并召集相邻乡镇领导参与实地调查，通过协商，对儋州林场的经营范围进行了调整，然后根据新划定的界线制作了《国有山林界线核定书》和《国有山林界线核定图》，儋州市政府在此基础上给儋州林场颁发了《国有山林权属证书》，根据《海南省调处土地纠纷确定土地权属的若干规定》第十六条第（四）项“经县级以上人民政府或计划部门批准划给国营林场的国有荒山、荒地，原则上按原划范围确定，对不合理的地方，可作必要的调整”的规定，该颁证行为并不违反法律、法规的规定。原告主张被告绘制的《国有山林界线核定书》没有大村村民小组的签字或盖章，该颁证程序违法，不能证明该地土地权属划分已明确。然而，被告于1994年向儋州林场颁发《国有山林权属证书》时已生效的法律、法规均没有明确规定土地确权登记必须要有相邻单位参与指界，琼府办[1990]67号《通知》附件一《海南省国有林定权发证工作方案》只是政府确权发证工作内部规定，原告不能以此方案为依据主张儋州市政府颁证程序违反法律规定。原告大村村民小组与儋州林场发生土地权属争议的时间是1997年，而被告作出颁证行为是在1994年，故原告主张被告在该地权属存在争议的情况下将该地划拨给儋州林场违法，没有事实依据。原告主张争议地属其集体所有，但未能提供合法有效的土地所有证，其提供的其他证据亦不足以证明争议地原属大村村民小组集体所有。综上，大村村民小组请求撤销儋州市政府给儋州林场颁发《国有山林权属证书》的行政行为，没有事实根据和法律依据，不予支持。遂判决驳回大村村民小组的诉讼请求，案件受理费50元由大村村民小组负担。 大村村民小组不服一审判决，上诉称：一、被上诉人于1994年向第三人颁发《国有山林权属证书》的行为程序严重违法。《国有山林权属证书》是由政府颁发给国有山林权属所有者的一种权属所有证明文书，颁发这种证书的前提是必须依照有关法律、法规及相关政策进行确权，而有关法律、法规和相关政策对这种确权的实体要求和程序要求都有明确、严格的规定，其中召集相邻各方进行现场指界，签章或签字认可相邻各方的划分界限就是一项非常重要的实体和程序方面的要求。本案中，被上诉人于1994年向第三人颁证时，没有通知上诉人参加现场指界，且在其所绘制的《国有山林界线核定书》中也没有上诉人的签章，该颁证程序严重违反了我国林业部1993年8月10日发布施行的《林地管理暂行办法》第八条“核发林权证应具备下列条件：界线清楚、标志明显，与毗邻单位有认界协议”的规定。因此，被上诉人这一颁证行为程序严重违法。二、原审判决认为被上诉人于1994年向第三人颁发《国有山林权属证书》时，已生效的法律、法规均没有明确规定土地确权登记必须要有相邻单位参与指界，这是严重错误的。如上所述，被上诉人1994年向第三人颁证时，已生效的行政法规《林地管理暂行办法》第八条明确规定核发林权证应具备毗邻单位的认界协议。三、原审判决认为上诉人未能提供合法有效的土地所有证，所提供的其他证据亦不足以证明争议地原属上诉人集体所有，这是严重错误的。在1997年第三人侵占上诉人的土地及破坏生产时，东成镇政府、儋州市国土局、儋州市信访办组成了调查小组，对第三人占地破坏生产的行为进行实地调查，并且东成镇政府负责人叶荣光同志和市国土局负责人李文豪同志分别作出了《调查报告》以及市信访办作出的《调查材料》，其结论已经充分证实被上诉人已将上诉人的集体土地划入第三人的权属版图范围以及第三人存在破坏上诉人生产的事实。同时，能够证明争议地属于上诉人集体所有的，还有《土地房产证》、《联产承包责任制合同书》、《儋县农业承包合同书》等多份证据。四、原审判决适用法律错误。《海南省调处土地纠纷确定土地权属的若干规定》第十六条第（四）项规定所适用的是国有荒山、荒地，而本案争议地是属于上诉人的集体用地，因此，原审判决以上述规定作为判决的依据，将上诉人的集体土地认定为是国有荒山、荒地，这是严重错误的。综上，请求依法撤销原审判决，撤销被上诉人于1994年向第三人颁发的《国有山林权属证书》。 被上诉人儋州市政府在庭审中答辩称：根据国务院办公厅[1989]28号《通知》和海南省人民政府琼府办[1990]67号《通知》，要求各市县成立国有山林定权发证小组。之后，儋州市政府成立小组，在1994年间给儋州林场颁证。儋州林场是国有林场，属省级单位，给林场颁证是为了进一步保护国有山林不被侵占。大村村民小组主张争议地属其所有，但未能提供证据予以证明，因此，其请求没有事实根据和法律依据。另外，根据国家的有关规定，对于林地确权由林业主管部门来核定，林地所有权、使用权和林木所有权和使用权捆绑，统一发证。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 原审第三人儋州林场陈述称：儋州市政府给儋州林场颁发《国有山林权属证书》，是根据中央和海南省有关“国营林场定权发证工作”的文件精神，以土地管理法的有关规定为准则，参照海南省林权办公室对儋州林场经营范围界线的调查意见和资料，具体结合儋州林场的历史情况和现实情况，其颁证行为符合法定程序，作出的具体行政行为应受到法律保护。儋州林场是合法持有《国有山林权属证书》的权利人，根据《土地管理法》第十三条规定，“该土地所有权和使用权受到法律保护，任何单位和个人不得非法侵占”。可见，该土地权属不存在争议问题。大村村民小组主张2034亩土地的权属原属广东省国营天角潭林场的土地，该林场成立于1959年，土地面积为15万亩，1964年易名为广东省儋州林场，1988年改为海南省儋州林场。包括2034亩土地在内的土地从1959年成立以来一直都是儋州林场使用。根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条规定，“一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。”海南省人民政府《关于认真抓好我省国有林权发证工作的通知》附件一《海南省国有林权发证工作方案》第二项规定，“一九六二年九月二十七日《农村人民公社工作条例修正草案》公布前，国营林业单位已使用（不含借用）的集体土地，其土地所有权属国家，使用权属国营林业单位。”本案争议地所有权依法属国家，使用权属儋州林场。大村村民小组主张争议地属其集体所有没有事实根据和法律依据，请求二审法院依法驳回其诉讼请求，维持一审判决。 二审开庭审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议的焦点问题：一是争议地的所有权问题；二是儋州市政府给儋州林场颁发《国有山林权属证书》的具体行政行为是否合法问题。 关于争议地的所有权问题。大村村民小组认为，本案争议地自解放前已属其耕作、使用和管理，1962年大村村民小组将其中的85亩借给儋州林场使用，到1997年才被儋州林场侵占种植橡胶，根据有关的法律规定，该地应属大村村民小组集体所有。经庭审查证，本案争议地在1953年土改时未分配给农民，1962年“四固定”时也未确定为哪个农民集体经济组织所有。争议地原属广东省海南国营海南天角潭林场的土地，该场成立于1959年，1963年6月17日广东省海南行署林业处所作的《广东省海南行政区天角潭林场设计任务书》，也将该地规划在儋州林场范围内。根据原国家土地管理局（1995）国土（籍）字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条“依据一九五0年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》未划入农民集体范围内的土地属于国家所有”的规定，该地属于国家所有。大村村民小组主张争议地属其集体土地，没有事实根据和法律依据，一审判决驳回其诉讼请求是正确的。 关于儋州市政府给儋州林场颁发《国有山林权属证书》的具体行政行为是否合法问题。儋州林场为广东省林业厅批准设立的省属国营林业单位。在上个世纪60年代初，广东省海南行署林业处所作的《广东省海南行政区天角潭林场设计任务书》，已确定林场的经营范围，争议的2034亩土地在儋州林场的范围内。儋州市政府根据1990年4月18日海南省人民政府办公厅琼府办[1990]67号《关于认真抓好我省国有林定权发证工作的通知》的附件一《海南省国有林定权发证工作方案》的第二条，即核定山林权属原则第一项“核定国有林的林权地界时，一定要维护县级以上（含县级）人民政府和原广东省海南行政区林业主管部门或县以上计划委员会批准的林场、采伐场、自然保护区、森林经营所等国营林业单位的设计任务书及其后签订的有关协议或经县级以上人民政府、人民法院、国土局、林业局裁定地界和面积。凡集体所有的土地已划归国营林业单位的，一般不再重新处理”的规定，给儋州林场颁发《国有山林权属证书》的具体行政行为有事实根据和法律依据。大村村民小组根据林业部1993年发布施行的《林地管理暂行办法》第八条“核发林权证应具备下列条件：……（二）界线清楚，标志明显，与毗邻单位有认界协议”的规定，认为儋州市政府未通知其参加指界及核定山林界线，颁证程序违法，而本案中，原儋县国有林定权发证工作领导小组已于1990年“长坡会议”后，分别与相邻乡镇政府领导经过实地调查界线，对儋州林场1976年经营范围作了调整，且在此基础上于1994年制作了《国有山林界线核定书》及《国有山林界线核定图》，后儋州市政府向儋州林场颁发了《国有山林权属证书》。由此，大村村民小组有关儋州市政府因未通知其参加指界及核定山林界线因而颁证程序违法的上诉理由不能成立。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元由大村村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 林玉冰 代理审判员 汪永清 代理审判员 赵道远 二○一一年一月二十日 书 记 员 许 蕾 附：相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十一条 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判； |
