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中华人民共和国最高人民法院 民 事 裁 定 书 （2014）民申字第1524号 申请再审人（一审被告、二审上诉人）：湖南省桃源县人民政府，住所地湖南省桃源县漳江镇文昌东路4号。 法定代表人：唐汇诰，该县县长。 委托代理人：熊爱国。 委托代理人：曾鹏。 被申请人（一审原告、二审被上诉人）：桃源县建龙鞭炮厂，住所地湖南省桃源县热市镇支同村。 负责人：刘清海，该厂厂长。 委托代理人：刘建军，湖南南天门律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）中材常德水泥有限责任公司，住所地桃源县热市镇温泉村红旗组。 法定代表人：王贵生。 委托代理人：卢民。 委托代理人：康玲，湖南天地人律师事务所律师。 一审被告：桃源县安全生产监督管理局，住所地湖南省桃源县漳江镇。 法定代表人：王静。 委托代理人：宋君安。 委托代理人：彭立华，湖南和讯律师事务所律师。 再审申请人桃源县人民政府（以下简称桃源县政府）与被申请人桃源县建龙鞭炮厂（以下简称建龙鞭炮厂）、被申请人中材常德水泥有限责任公司（以下简称中材公司）、一审被告桃源县安全生产监督管理局（以下简称安监局）搬迁补偿合同纠纷一案，桃源县政府不服湖南省高级人民法院（以下简称湖南高院）（2014）湘高法民一终字第17号民事判决，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第二项、第四项、第六项之规定向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。 桃源县政府申请再审称， （一）桃源县政府的行为并非民事行为，而是行政指导行为。行政指导是指行政机关通过制定诱导性法规、政策、计划、纲要等规范性文件以及采取具体的示范、建议、劝告、鼓励、提倡等非强制性方式并辅之以利益诱导促进相对人自愿作出或不作出某种行为以实现行政目的一类权力性行政行为。行政指导具有两个核心要素即非强制性手段和利益诱导。本案中桃源县政府的行为是比较典型的行政指导行为。1、从事件起因看。由于建龙鞭炮厂、中材公司均取得了安全生产许可证，规划许可，但两家企业边缘距离为350米，采矿区和烟花爆竹生产区属同一山体，存在安全隐患。为此，两家企业均申请桃源县政府、安监局出面解决。2、从政府介入的目的看。基于安全生产监督管理职责，桃源县政府、安监局对两家企业存在的安全隐患问题予以协调、解决，目的是为了确保企业的安全生产，不发生生产安全事故，桃源县政府不存在自身的民事利益。3、从政府纪要及《协议书》的内容看。建龙鞭炮厂、中材公司均表示顾全大局服从政府安排，建龙鞭炮厂自愿实施异地搬迁，由中材公司向建龙鞭炮厂给付搬迁补偿费220万元，并由桃源县政府负责落实建龙鞭炮厂异地建厂相关优惠政策。可见，为确保安全生产的特定行政目的，桃源县政府的行政行为是借助于鼓励、导向性政策等非强制性手段实施的，建龙鞭炮厂是基于上述受益方中材公司补偿及桃源县政府给予异地建厂优惠政策扶持的前提下自愿搬迁的。4、从双方的法律地位看。桃源县政府与建龙鞭炮厂因安全生产而发生行政法上的关系，双方的权利义务是不对等的，对建龙鞭炮厂实施搬迁，桃源县政府、安监局具有监督的权力。5、从法院类似案件处理情况看。最高人民法院多起案件审理结果与本案审理结果截然相反。比如，对大庆市振富房地产开发有限公司与大庆市人民政府债务纠纷的审理中认为，优惠政策制定及如何履行优惠政策等方面，振富公司居于次要和服从地位，双方当事人尚未形成民法意义上的平等主体之间的民事关系，政府会议纪要等相关文件不是双方平等协商共同签订的民事合同。 （二）桃源县政府的优惠政策不能理解为按老厂规模重置一个新厂，一、二审判决认定事实错误。1、从法律解释看。政府优惠政策是指政府在其职权范围内对企事业单位、个体户等依法减免税费、贷款贴息等，带有政策性。故在案涉政府纪要没有特别说明的情况下，应当理解建龙鞭炮厂可享受的优惠政策就是桃源县已出台文件规定的优惠政策，而不应理解为按老厂规模重置一个新厂。如果建龙鞭炮厂主张优惠政策是按老厂规模重置一个新厂，按照“谁主张谁举证”的原则，建龙鞭炮厂应当提供相应的证据，在一、二审程序中建龙鞭炮厂没有提供任何证据证明其主张。2、从《协议书》本身看。案涉《协议书》第二条明确约定“乙方（建龙鞭炮厂）同意中材公司和桃源县人民政府给予其全部补偿费用总计220万元”，第六条约定“本协议书签订后，甲、乙双方均不得再以任何理由或采取任何途径再向对方和桃源县政府提出搬迁中的其他补偿要求（注：但政府纪要中承诺的给予乙方异地建厂的优惠条件除外）”。可见，建龙鞭炮厂搬迁的补偿就是补偿费220万元，且异地建厂过程中桃源县政府给予的优惠政策扶持已明确排除在协议书内容之外。从体系解释角度来分析，如果将此处优惠政策理解为按老厂规模重置一个新厂，明显与当事人的意思表示是矛盾的，也是不合理的，桃源县政府不可能在中材公司补偿后再另外为建龙鞭炮厂重置一个新厂。3、从证据角度看。建龙鞭炮厂自始至终未提供优惠政策是按老厂规模重置一个新厂的证据。一、二审判决认定“在审理过程中，桃源县政府、县安监局均认可建龙鞭炮厂诉求的优惠政策是按老厂重置一个新厂。建龙鞭炮厂提出对鞭炮厂老厂的全部资产按重置成本价评估鉴定申请后，桃源县政府、安监局均同意鉴定，并表示按鉴定意见处理。”认定上述“事实”的来源为2013年5月5日的一份接待笔录。依该接待笔录认定优惠政策是按老厂规模重置一个新厂没有事实依据。首先，该份笔录没有关于优惠政策就是给建龙鞭炮厂重置一个新厂的内容。其次，该接待笔录为单方协调、沟通意见的记录，依据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第67条规定“在诉讼中，当事人为达成和解协议或者和解的目的作出妥协所涉及的对案件事实的认可，不得在其后的诉讼中作为对其不利的证据”，且未经庭审质证，该接待笔录不能作为判决的依据。4、鉴定不等于认可重置。桃源县政府收到法院送达的建龙鞭炮厂的申请鉴定书后，书面回复不同意鉴定。在法院决定鉴定之后，桃源县政府出于对法院的尊重，参与选定鉴定机构，但在选定鉴定机构的文书上写明“不同意鉴定”。且即使同意鉴定，也不能推断出优惠政策就是按老厂规模重置一个新厂。综上，一、二审判决将优惠政策理解为按老厂规模重置一个新厂在事实认定上是错误的。 （三）桃源县政府不存在违约行为，不应承担赔偿损失的责任，一、二审判决适用法律错误。首先，建龙鞭炮厂在原来老厂的规模上扩大了建厂规模，新厂迟延建成的原因在于其自身，而非政府的优惠政策不到位。其次，建龙鞭炮厂没有贷款行为，政府也就不可能有贷款贴息等优惠政策。第三，建龙鞭炮厂因新厂未建成没有生产经营行为，也就不存在创造任何税收，自然也就不存在政府的税收减免优惠等。 建龙鞭炮厂提交意见称，原判决认定事实清楚、适用法律正确，应驳回桃源县政府的再审申请。 安监局同意桃源县政府于再审申请中提出的意见。 中材公司提交意见称，原判决认定该公司已经履行了《协议书》中的义务，不应承担民事责任正确。 根据桃源县政府的再审申请理由及所提证据，本院对以下问题进行了审查。 （一）桃源县政府是否为案涉《协议书》的主体。 |
