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中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2015）行监字第58号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）杨启江。 再审申请人（一审被告、二审上诉人）沈阳市于洪区人民政府。住所地：沈阳市于洪区黄海路37号。 法定代表人王忠昆，区长。 委托代理人刘明、杨秀枫，辽宁同泽律师事务所律师。 再审申请人杨启江因诉被申请人沈阳市于洪区人民政府（以下简称于洪区政府）违法停耕行政赔偿一案，不服辽宁省高级人民法院于2014年12月2日作出的(2014)辽行终字第121号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院于2015年2月26日立案，依法组成合议庭进行审查。审查过程中，于洪区政府向本院申请再审，本院于2015年4月20日立案，合并审查。案件现已审查终结。 杨启江申请再审称：1、两审判决违背本案基本事实，于洪区政府违法占用耕地，且已经盖了商品楼，两审判决认定停耕决定不产生占地后果的说法歪曲了事实。2、停耕的土地属于基本农田，于洪区政府征收的目的并非为了公共利益需要，不具备实施征收的条件，而是以公共利益的名义征收土地搞商业开发。3、两审判决并未真实反映因停耕决定造成的损失，停耕损失包括合法种植所得，也包括被强拆地上大棚的损失及其他费用。请求撤销沈阳市中级人民法院[2014]沈中行初字第44号行政赔偿判决和辽宁省高级人民法院(2014)辽行终字第121号行政赔偿判决，依法改判返还因停耕决定所占用的土地，并赔偿因停耕期间所造成的停耕损失36万元。 于洪区政府辩称：停耕决定并不产生征收的效力，实际占用土地是在开工建设的时候。本案是因停耕违法作出的行政赔偿判决，而非对土地征收决定提起的诉讼，主张征收决定违法，超出了原审审查范围。比照《国家赔偿法》第三十六条第（六）项关于违法责令停产停业赔偿的规定，只应赔偿停耕期间必要的经常性费用开支，预期可得利益并不在法定赔偿项目之列。 于洪区政府申请再审称：1、原两审法院对本案停耕损失年限的事实认定不清。2010年3月6日于洪区政府下达停耕决定，将东民村的5292亩土地实行停耕。2012年10月8日，辽宁省人民政府以辽政地[2012]1090号土地批件将涉案土地批复征用。由此，涉案土地于2012年度即被征用，自停耕决定发布至省政府土地批复时为两个作物种植周期，应按2年期限计算停耕损失。但两审法院将停耕期限认定为5年，属认定事实不清。2、原两审法院酌定以停耕土地每年每亩净收益1875元的标准予以补偿，存在严重错误。根据沈阳市人民政府2007年9月6日第74号市长办公会议纪要精神，三环及高速路两侧绿化带征用农民菜田、水田、旱田每年每亩的补偿标准分别为1200元、900元、600元。3、二审法院认为于洪区政府没有在法定期限内提交有关证据是错误的。一审法定举证期限内，于洪区政府提交了证明涉案土地被省政府批复征收、土地补偿款已支付、土地现状及土地补偿领取情况的相关证据。请求撤销沈阳市中级人民法院[2014]沈中行初字第44号行政赔偿判决和辽宁省高级人民法院（2014）辽行终字第121号行政赔偿判决。依法支持于洪区政府的再审请求，按沈阳市人民政府2007年第74号市长办公会议纪要确定的标准，判决赔偿杨启江2年的停耕损失。 杨启江辩称：被停耕的家庭承包土地是基本农田，且为蔬菜基地，承包期限至2026年，于洪区政府应承担相应的违约责任。于洪区政府要求按照沈阳市人民政府2007年第74号市长办公会议纪要规定确定赔偿标准，而该会议纪要确定的标准是因公共利益需要征用土地的补偿标准，本案属商业开发。答辩人要求返还承包地，赔偿停耕损失。 本院经审查认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关在行使行政职权时违法造成他人财产损失的，依法应当承担行政赔偿责任。于洪区政府于2010年3月6日作出的《关于于洪街道东民村部分农业用地停耕的决定》（以下简称停耕决定），已经被沈阳市中级人民法院[2012]沈中行初字第140号生效行政判决确认违法。于洪区政府对由此给农民造成的财产损失，应当承担行政赔偿责任。停耕决定一经作出即发生法律效力，在于洪区政府没有充分证据证明农民在停耕决定作出后继续耕种的情形下，应当认定农民按照停耕决定要求停耕，对因停耕造成农民赖以为生的土地收益损失，于洪区政府依法应当予以赔偿。因各方当事人均无充分证据证明每户农民停耕损失的具体数额，原审法院以停耕时当地每亩土地的平均年产值作为计算每户农民停耕损失的标准，具有一定的合理性。在确定每亩土地平均年产值具体数额问题上，原审法院按照辽宁省国土资源厅确定的涉案土地所属Ⅵ类区片征地补偿每亩3.75万元的标准，结合《中华人民共和国土地管理法》第四十七条关于征地补偿标准计算方式的规定，倒推出被停耕土地的年产值，并酌定每年每亩赔偿农民停耕损失1875元。这种倒推计算方式尽管缺乏相应的法律依据，但鉴于每亩1875元的赔偿标准，与当地农民耕种土地年收益数相比较，并不存在明显不公，本院对原审判决确定的赔偿标准予以认可。于洪区政府主张按照沈阳市人民政府2007年第74号市长办公会议纪要确定的有偿使用农民土地的补偿标准予以赔偿，该标准与本案没有关联性，且仅仅是市政府会议讨论研究的结果，缺乏客观数据来源予以佐证，本院不予支持。杨启江主张停耕土地主要种植大棚蔬菜，请求按照大棚蔬菜年收益予以赔偿，并提供了菜农证、现场照片、《建设用地勘测定界图》和有关于洪区农民收入状况的新闻报道资料等证据，但其所举菜农证为80年代末、90年代初政府相关部门颁发，菜农证上没有持证人姓名、种植蔬菜土地的具体位置、是否大棚种植经营等内容的记载；现场照片和《建设用地勘测定界图》也无法证明杨启江被停耕土地在停耕时用于种植大棚蔬菜；于洪区农民近年来收入情况的报道，与本案停耕损失计算没有关联性，亦不能作为认定停耕损失的证据。因此，杨启江请求按照种植大棚蔬菜赔偿停耕损失的主张，本院不予支持。于洪区政府主张，应当以作出停耕决定之日至征地批复作出之日的作物种植周期，作为停耕损失的赔偿年限。考虑到被征地农民的土地补偿款并未在征地批复作出时即已及时发放到位，从有利于保护农民合法权益的角度，原审判决于洪区政府赔偿农民自停耕决定作出之日至本案起诉时5年的停耕损失并无不当。杨启江申请再审仍坚持原审中返还土地的诉讼请求，因本案系停耕决定违法引发的行政赔偿案件，停耕决定仅是要求农民停止耕种，并没有证据证明于洪区政府通过停耕决定非法占用涉案土地。停耕之后陆续占用部分停耕土地，是土地征收行为产生的结果，而非停耕决定的结果。因此，杨启江基于停耕决定违法请求返还土地，缺乏相应的事实根据，原审判决驳回其该项诉讼请求亦无不当。 |
