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全面深化改革国有企业的顶层设计不容回避的理论和实践问题 张喜亮 2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称十八届三中全会《决定》）。十八届三中全会《决定》规划了全面深化改革的宏伟蓝图，指明了全面深化改革的方向，中华民族伟大复兴的中国梦极大地鼓舞了全国人民士气、增强了全国人民的信心。十八届三中全会《决定》指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点”。国有企业改革是经济体制改革的中心环节，所以，学者、媒体等社会各界对国有企业的全面深化改革倍加关注，各种观点、思想、建议及各地方国资委的改革措施等等，把全面深化国有企业改革推向了大潮的顶峰，舆论也对国有企业全面深化改革提出了质疑：除2014年7月国务院国有资产监督管理委员会发布《“四项改革”试点方案》以后，国有企业改革具体方案只闻楼梯响不见人下来，媒体传出的1+N改革措施亦迟迟不见真容。对国有企业改革进展情况的各自猜想和质疑，既反映了人们对全面深化改革的期盼，也反映了全面深化改革顶层设计的慎重。中国特色社会主义国有企业是我国社会主义全民所有制经济基础的柱石。全面深化国有改革必须进行充分的论证、统一思想，方能确保不偏离方向、实现既定目标，操之过急并非上策、欲速则不达。 一、领会“全面深化”改革精髓 把握国企改革方向和目标十八届三中全会《决定》提出“全面深化改革”概念，一些学者和媒体却偏偏喜好用“新的一轮改革”或“再改革”替代“全面深化改革”。从用词上理解“新的一轮改革”，实际上是是把中国的改革划分了阶段，上一个阶段的改革应当是“旧的”一轮改革，这一轮则应当是“新的”。那么，“新”在哪里呢？与“旧的”改革是怎样的关系呢？两者是时间上的“旧”与“新”还是内容上的“旧”与“新”呢？于是又有“再”改革之说。那么，“再”改革，是对此前“改革”的改革吗？如果是这样的话，说明此前的“改革”出来问题了，所谓“再”改革应当是对“改革”的改革，“新的一轮”改革或许也应当是对“旧的一轮”改革的改革。 研读党的十八届三中全会《决定》我们认为，无论是“新的一轮”改革还是“再”改革，从根本上没有把握住“全面深化改革”的精髓和要义。党中央总书记在不同的场合曾经多次指出，实践无止境、改革无止境。党的十八届三中全会《决定》提出的“全面深化”改革，既是对此前三十六年改革的经验教训的总结即坚持成功经验汲取失误教训，也是改革拓展和深化。“全面”强调的是改革的系统性，“深化”强调的是改革的根本性。如果说前三十六年的改革尚属于“摸着石头过河”，那么，“全面深化”改革则是顶层设计与大胆探索相结合，如果说此前三十六年的改革是针对具体问题展开的，那么，“全面深化”改革则是要以问题为导向更加注重整体性。党的十八届三中全会《决定》指出：“坚持正确处理改革发展稳定关系，胆子要大、步子要稳，加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进，提高改革决策科学性，广泛凝聚共识，形成改革合力。”由此可见，全面深化国有企业改革也必须要精细论证做好顶层设计，需要凝聚共识，提高改革的科学性。 全面深化国有企业改革的方向、目标、原则等等，都是社会各界热议的话题，各种观点不缤纷呈放。普遍的观点认为，“市场经济”就是国有企业改革方向和目标。然而，究竟什么是“市场经济”，则没人起探究，则似乎是不言自明的。但是，市场经济无论在理论上还是实践中，确实是不得不做区分的基本问题。从历史的角度考察，市场经济分有“原始”市场经济即以物易物满足需求的市场经济，也有自由市场经济即无序竞争的市场经济，还有以货币为介质的所谓等价市场经济即资本市场经济，更有法制市场经济即有序公平的市场经济，等等。从似是而非的“市场经济”逻辑出发，有观点认为，国有企业就是垄断，破除垄断就是国有企业改革的目标。那么，什么是垄断，垄断的意义和作用则又没人探究了，似乎垄断就是万恶的。但是，自有市场经济以来，没有哪个历史阶段不存在着垄断这个实事却被憎恶垄断者们视而不见了。甚至有观点干脆明确指出，不废除国有企业则中国经济就不能发展。 认真研读党的十八届三中全会《决定》便不难对全面深化国有企业改革的方向和目标具有清晰明确且坚定的理解。十八届三中全会《决定》指出：“全面深化改革，必须高举中国特色社会主义伟大旗帜”，“坚定信心，凝聚共识，统筹谋划，协同推进，坚持社会主义市场经济改革方向”；“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”党的十八届三中全会《决定》确定的这个“全面深化改革”的方向和目标，实际上也指明了国有企业“全面深化改革”的方向和目标。全面深化国有企业改革的方向就是：按照社会主义市场经济方向改革国有企业；全面深化国有企业改革的目标就是：完善和发展中国特色社会主义国有企业制度，推进国有企业治理体系和治理能力现代化。 党的十八届三中全会《决定》指出：“国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。”国有企业属于全民所有，这个判断正本清源回归了中国社会主义国有企业的本质和中国共产党创立“国有企业”的初衷，同时，也澄清了“国有企业”就是“国家”所有进而就是“政府”所有的模糊认识，这是“全面深化”国有企业改革的逻辑起点。为了强化这个理念，党的十八届三中全会《决定》还特别要求：“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。”只有坚定这样的逻辑起点，才能“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民。” 二、总揽全局领导改革 发挥国企党的作用 党的十八届三中全会召开一个月后即2013年12月30日，中央政治局会议便决定成立以党中央总书记习近平为组长的“中央全面深化改革领导小组”，这个决定是党总揽全局领导全面深化改革重大举措。2014年8月18日，中央全面深化改革领导小组召开第四次会议研究通过了会议审议了《中央管理企业主要负责人薪酬制度改革方案》、《关于合理确定并严格规范中央企业负责人履职待遇、业务支出的意见》。习近平发表重要讲话指出：国有企业特别是中央管理企业，在关系国家安全和国民经济命脉的主要行业和关键领域占据支配地位，是国民经济的重要支柱，在我们党执政和我国社会主义国家政权的经济基础中也是起支柱作用的，必须搞好；中央企业负责同志肩负着搞好国有企业、壮大国有经济的使命，要强化担当意识、责任意识、奉献意识，正确对待、积极支持这项改革。这次会议以国有企业负责人的薪酬制度改革为切入点，实际上是回答了人民群众对全面深化改革最为关注的焦点问题，明确了国有企业在中国特色社会主义市场经济体制和全民所有制的社会主义经济制度中的地位和作用，与从严治党管好人的原则想契合，打开了突破口，为全面深化国有企业改革奠定了基础。 2015年6月5日，习近平总书记主持召开了中央全面深化改革领导小组第十三次会议。会议审议通过了《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》、《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》。习近平总书记发表重要讲话，强调指出：第一批国企改革试点是改革的重要任务，更是改革的重要方法；试点能否迈开步子、趟出路子，直接关系改革成效。要牢固树立改革全局观，顶层设计要立足全局，基层探索要观照全局，大胆探索，积极作为，发挥好试点对全局性改革的示范、突破、带动作用。习近平总书记的重要讲话指明了持续推进全面深化国有企业改革的方法，同时也体现了党中央对全面深化国有企业改革顶层设计的审慎谋划。会议强调：坚持党的领导是我国国有企业的独特优势，要坚持党管干部原则，建立适应现代企业制度要求和市场竞争需要的选人用人机制。这次会议与第四次会议关于国有企业负责人薪酬制度改革方案相契合即从治党管人入手，也是对全面深化国有企业改革的推进。会议强调：要坚持党的建设与国有企业改革同步谋划、党的组织及工作机构同步设置，实现体制对接、机制对接、制度对接、工作对接，确保党的领导、党的建设在国有企业改革中得到体现和加强；国有企业党组织要承担好从严管党治党责任；防止国有资产流失。 坚持党总揽全局领导国有企业全面深化改革，有其历史的合理性和现实的必要性。大清王朝崩溃民不聊生，新生的中国共产党在其领导的“全国劳动大会”第四次会议上明确提出：“没收帝国主义在中国所有的企业及与社会经济有重大关系的大企业”，建立中国的国有企业，这是对当时经济制度的彻底革命思想。上世纪30年代，中国共产党在其领导的“中华苏维埃共和国”，第一次提出并实践了“政治、经济和技术”民主的管理原则。今天的国有企业概念和思想是中国共产党提出并在实践中不断完善起来的，共产党领导了苏区、抗日根据地、解放区以及新中国国有企业及其制度的建立、完善的全过程。也正是中国共产党领导了中国的改革开放，同时，领导了国有企业的各项改革。改革开放以来，一些领导人疏于党性的修养，甚至一度提出党员属地化管理即取消国有企业党的组织，企业党组织建设在一片加强声中实际上被削弱了，一些国有企业负责人恶性腐败案件横生。针对这些问题和现象，以习近平为总书记的党中央领导国有企业全面深化改革，加强国有企业在全面深化改革中加强党的建设，从严治党强化国有企业党组织的核心作用，是极其必要的。共产党首倡建立国有企业，在历史的不同阶段领导了国有企业改革，都大大地提升了国企的管理水平和发展速度。党对国企改革的领导是贯彻始终的原则，历史和现实都已经证明了一条真理：坚持党的领导是我国国有企业的独特优势，只有坚持和加强党的领导，国有企业才可能做强做优做大，不断增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力。改革开放的成功实践为全面深化改革提供了重要经验，必须长期坚持。国有企业改革取得成就的重要经验就是：坚持党的领导，贯彻党的基本路线，不走封闭僵化的老路，不走改旗易帜的邪路，坚定走中国特色社会主义道路，始终确保改革正确方向。 三、完善现代企业制度 强化人生社会价值 党的十八届三中全会《决定》指出：“推动国有企业完善现代企业制度”。究竟什么是现代企业制度，不同的时代、不同的学者有着不同的理解。至今应当说尚无学者和规范性文件对现代企业制度作出共识的概念界定。对现代企业制度的一般理解就是“公司制”、“股份化”。如果简单地把“公司”治理结构等同于“现代企业制度”，那么，我们的国有企业基本上完成了现代企业制度的建设。而“公司”这种制度，应当是在五百年前就已经出现了，就时间意义而言，最多也只能称为“近代企业制度”。 现代企业制度概念的提出早见于1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》：“建立现代企业制度，是发展社会化大生产和市场经济的必然要求，是我国国有企业改革的方向”。1999年党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》重申：建立“实现产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，“健全决策科学、执行和监督体系，使企业成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场主体”。现代企业制度建设原则和方向是一致的，与时代特点相适应，针对当时突出的问题，其具体内容、任务和要求又有一个不断深化的过程。从党的十一届三中全会开始，改革经历了三十六年的历程，国有企业始终是改革的一个关键环节。站在新的历史起点上，适应经济全球化的要求，贯彻党的十八届三中全会《决定》，完善现代企业制度需要从基本理论上探究现代企业之内涵、把握企业制度本质。 所谓现代企业，从时间角度认识，应当体现是第二次世界大战以后，人们对人类社会既往教训反思后的价值理念；从本质的角度认识，现代社会的理念至少包括“人权、民主、道德和科学”这四个方面的内容。如果说原始或近代企业是以“资本至上”为价值判断的话，现代企业则必须是是“人本至上”为最高准则。“资本至上”的企业追求的是资本回报的最大化即不择手段地无度追求利润，以此为终极目的。“人本至上”的现代企业则以实现人的社会价值和生活品质的提升为终极目的，在对社会的贡献中发展，获得合理的利润。笔者认为：现代企业是投资人、管理者和职工等相关群体，通过生产或服务满足和引导消费、提升生活品质、承担社会责任，实现人生社会价值的组织。这样的价值理念也是中华传统文化关于企业本质的诠释。古今中外载入史册的伟大企业，无不贯彻着这样的价值理念。实现人的社会价值、承担社会责任为理想的企业，其组织形式则不拘一格，个体商户、私营企业、家族企业、合伙制企业、股份制公司、国有企业等等，都可以成为现代企业。党的十四届三中全会决议指出：“现代企业按照财产构成可以有多种组织形式。国有企业实行公司制，是建立现代企业制度的有益探索。” 所谓现代企业制度，就是指以现代企业价值理念实现运营的程序、规范等组织体系（或称管理制度）。公司制企业具有现代企业制度某些特征，主要表现在其董事会、经理人和监事会的相互制衡之“民主”性，但是，这依然是建立在“资本至上”的“资本”民主。构成企业的三要素“人、财、物”，其核心应当是“人”，投资人、经理人和职工，人权平等、尊严保障、共建共享、奉献社会，才是现代企业制度的本质。2015年4月发布的《中共中央国务院关于构建和谐劳动关系的意见》指出：“加强调整劳动关系的法律、体制、制度、机制和能力建设，加快健全党委领导、政府负责、社会协同、企业和职工参与、法治保障的工作体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的工作机制，实现劳动用工更加规范，职工工资合理增长，劳动条件不断改善，职工安全健康得到切实保障，社会保险全面覆盖，人文关怀日益加强，有效预防和化解劳动关系矛盾，建立规范有序、公正合理、互利共赢、和谐稳定的劳动关系。”这个文件对于构建和谐劳动关系的要求，反映了现代企业制度内涵，具体表现在“人文关怀日益加强”。党的十八届三中全会《决定》指出：“健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。建立职业经理人制度，更好发挥企业家作用。深化企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革。建立长效激励约束机制，强化国有企业经营投资责任追究。探索推进国有企业财务预算等重大信息公开。”这些都蕴含着现代企业制度的价值精神。现代企业制度其内涵必须具备现代社会价值理念，其核心是企业的文化灵魂。 四、股权多元混改 谨防国资流失 党的十八届三中全会《决定》提出积极发展混合所有制经济：“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。”对国有企业进行混合所有制经济改革，一直是社会各界关注的热点话题。一些学者把国有企业混合所有制经济改革视为灵丹妙药，大有“一股就灵”之势；也有人质疑，好端端的国有企业为什么非要进行混合所有制经济改革；各地方政府、国资委更为夸张地提出了国有企业混合所有制经济改革全覆盖，甚至设立必须完成的时间表。 早在1993召开的党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，“混合所有”经济的思想初露端倪：“支柱产业和基础产业中的骨干企业，国家要控股并吸收非国有资金入股，以扩大国有经济的主导作用和影响范围”；“随着产权的流动和重组，财产混合所有的经济单位越来越多，将会形成新的财产所有结构。”值得注意的是，这个时候对吸收非国有资金改革国有企业还是采取了审慎的态度，并没有直接使用“混合所有制”或“混合所有制经济”这样的概念，而是从财产权的角度提出了“财产混合所有的经济单位”概念。 “混合所有制”这个概念早见于，1997年召开的党的十五大报告，该报告指出：“十一届三中全会以来，我们党认真总结以往在所有制问题上的经验教训，制定以公有制为主体、多种经济成分共同发展的方针，逐步消除所有制结构不合理对生产力的羁绊，出现了公有制实现形式多样化和多种经济成分共同发展的局面”；“公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度”；“公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分”；“以资本为纽带，通过市场形成具有较强竞争力的跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大企业集团。” 1999年底召开的党的十五届三中全会通过了《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，该决定要求：“国有大中型企业尤其是优势企业，宜于实行股份制的，要通过规范上市、中外合资和企业互相参股等形式，改为股份制企业，发展混合所有制经济”；“要着力培育实力雄厚、竞争力强的大型企业和企业集团，有的可以成为跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大企业集团”；“股权多元化有利于形成规范的公司法人治理结构，除极少数必须由国家垄断经营的企业外，要积极发展多元投资主体的公司”；“在涉及产权变动的企业并购中要规范资产评估，防止国有资产流失，防止逃废银行债务及国家税款，妥善安置职工，保护职工合法权益。” 从“财产混合所有的经济单位”和“混合所有制经济”到“混合所有制经济”，我们必须高度警惕：混合所有制“经济”实际上就是指多元股权主体的“企业”，与我国基本经济制度基础的全民“所有制”并非一回事。《中华人民共和国宪法》第六条规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”那种试图以国有企业混合所有制“经济”改革改变我国社会主义经济制度的基础生产资料的“公有制”，若不是缺乏政治经济学常识，便是别有用心。习近平总书记在2014年7月主持召开的经济形势专家座谈会上强调指出：各级党委和政府要学好用好政治经济学，自觉认识和更好遵循经济发展规律，不断提高推进改革开放、领导经济社会发展、提高经济社会发展质量和效益的能力和水平。国有企业混合所有制经济改革必须秉承社会主义政治经济学理论，遵行中国特色社会主义经济发展的规律，而不是其他别的什么理论或西方社会的经济规律。在2014年3月两会上参加安徽代表团的讨论时，习近平总书记坚定地指出：发展混合所有制经济，基本政策已明确，关键是细则，成败也在细则；要吸取过去国企改革经验和教训，不能在一片改革声浪中把国有资产变成谋取暴利的机会。 全面深化国有企业改革，必须深刻理解混合所有制经济的内涵，认清国企混合所有制改革的目的，把握住改革的大方向。按照党的十八届三中全会《决定》的精神，对国有企业实施混合所有制改革，就是要“有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展”。第一，对那些不符合国有资本布局要求的国有企业，通过资本混合的办法，实现国有资本逐步退出；第二，通过资本混合的办法，把一些非国有资本引导到国有资本布局的大项目中来，阻止其在社会上进行各种炒作、扰乱经济秩序，使其为国民经济的健康发展发挥作用；第三，一些国有资本不足以支撑且又不涉及国家战略安全的项目，可以引进民有资本、海外资本等搞混合，发挥国有资本的带动作用；第四，为解决国有企业办社会等负担问题，可以对低层级的国有企业如附属、配套、三产、辅助等历史形成的遗留问题企业，引进民资、外资等进行混合所有制改革，国有资本可以彻底退出；第五，承认所有员工参与混合所有制经济改革的权利，支持员工自行决定以个人的名义或集体的名义投资改制，不能仅仅给予高级管理人员股权激励，还应给予科技人员、核心员工股权激励。 混合所有制改革，必须谋定而后动，可以积极开展试点，总结经验教训，循序渐进地逐步推进。改革国有企业资本结构，谨防国有资产流失，必须确保国有资产的保值增值、带动力和控制力，重在混改经济体建立起全新的现代企业制度。设计混合所有制经济改革必须充分考虑到：哪些是用增量吸引民资、外资，哪些是国资存量退出引进民资、外资，哪些是合资共建项目，等等。这些问题都必须纳入顶层设计体系，万万不能为混合而混合，各行其是一窝蜂。习近平总书记指出：发展混合所有制经济的关键是公开透明。推进国企的混合所有制改革，要进行国有资产审计、评估，要按程序进行，要加强监管、规范运作。 中央全面深化改革领导小组第十三次会议强调指出，防止国有资产流失：强化国有企业内部监督、出资人监督和审计、纪检巡视监督以及社会监督，加快形成全面覆盖、分工明确、协同配合、制约有力的国有资产监督体系；要全面覆盖、突出重点，加强对国有企业权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集等重点部门、重点岗位和重点决策环节的监督；要权责分明、协同联合，清晰界定各类监督主体的监督职责，增强监督工作合力；要放管结合、提高效率，改进监督方式，创新监督方法，增强监督的针对性和有效性；要完善制度、严肃问责，依法依规开展监督工作，完善责任追究制度。 （供稿《中国工人》2015.7） |
