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“划转部分国有资本充实社会保障基金”是与非 张喜亮 2013年11月12日，党的十八届三中全会作出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》），《决定》指出：“划转部分国有资本充实社会保障基金。完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，二0二0年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生。”一年来，这个话题引起了不少的学者、官员的热议，近期，因有的地方党委和政府就“划转部分国有资本充实社会保障基金”公布了专门的改革文件，这个话题则成了媒体关注的一个焦点。 一、划转部分国有资本充实社会保障基金源自国有股减持“划转部分国有资本充实社会保障基金”源自于股权分置改革中的“国有股减持”政策。 1990年底创建了中国人民币普通股票市场，由计划经济向市场经济转变，受限于理论的研究和实践的经验，一些国有企业上市公司，出现了中国特色的“股权分置”的情况。所谓股权分置，就是指上市公司的股份被人为地分割为“流通股”和“非流通股”两种情况。股东所持向社会公开发的股份，且能在证券交易所 上市交易，称为流通股；而公开发行前股份暂不上市交易，称为非流通股。出现这种股权分置的情况，主要的考虑还是国有资本控股权的问题。但是，股权分置状况不能适应资本市场改革开放和稳定发展的要求，产生了如同股不同权、企业淡漠市值、股市发展受滞等问题。消除非流通股和流通股的差异，便提到了改革议事日程，实施股权分置改革以解决股市场相关股东之间的利益平衡问题。 1998年下半年到1999年上半年，为了解决推进国有企业改革发展的资金需求和完善社会保障机制，开始进行国有股减持的探索性尝试。但由于实施方案与市场预期存在差距，试点很快被停止。2001年6月6日，国务院颁布实施《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》，依然是延续解决国企改革资金问题和补充社会保障基金问题的思路，同样由于市场效果不理想，当年10月22日宣布暂停。2004年1月31日，国务院发布《国务院关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》明确提出“积极稳妥解决股权分置问题”。2005年4月29日，经国务院批准，中国证监会发布《关于上市公司股权分置改革试点有关问题的通知》，启动了股权分置改革的试点工作。经过两批试点，取得了一定经验，具备了转入积极稳妥推进的基础和条件。经国务院批准，2005年8月23日，中国证监会、国资委、财政部、中国人民银行、商务部联合发布《关于上市公司股权分置改革的指导意见》；2005年9月4日，中国证监会发布《上市公司股权分置改革管理办法》，我国的股权分置改革进入全面铺开阶段。上市公司股权分置改革是通过非流通股股东和流通股股东之间的利益平衡协商机制消除股市场股份转让制度性差异的过程，是为非流通股可以上市交易作出的制度安排。 所谓减持国有股是指向社会公众及证券投资基金等公共投资者转让上市公司国有股的行为。制定减持国有股政策的出发点是“完善社会保障体制，开拓社会保障资金新的筹资渠道，支持国有企业的改革和发展”。减持国有股原则上由市场定价，所筹集的资金交由全国社会保障基金理事会管理，主要采取国有股存量发行的方式减持：国家拥有股份的股份有限公司（包括在境外上市的公司）向公共投资者首次发行和增发股票时，均应按融资额的10%出售国有股；股份有限公司设立未满3年的，拟出售的国有股通过划拨方式转由全国社会保障基金理事会持有，并由其委托该公司在公开募股时一次或分次出售。国有股存量出售收入，全部上缴全国社会保障基金。 二、“划转部分国有资本充实社会保障基金”呼声与政策2014年12月24日下午第十二届全国人大常委会第十二次会议分组审议国务院关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告。全国人大常委会委员、全国社保基金理事会理事长谢旭人建议：国务院有关部门要尽快研究改革方案，着力推进“划转部分国有资本充实社保基金”的工作；“党的十八届三中全会决定明确提出，要划转部分国有资本充实社保基金，这是中央作出的战略性决策。”他认为：开展这项工作既是壮大我国社会保障战略储备、完善社会保障体系的重大举措，也是深化国有企业改革、发展混合所有制经济的重要内容；从我国目前的国有资产的状况来看，划转部分国有资产充实社保基金，也具有充足的条件。据《经济参考报》消息：有专家建议选择一些收益一贯比较稳定的中央企业，拿出其中一部分产权划到社保基金名下，社保基金根据所持的这部分产权，通过年度分红持续获得收益：一位财政部人士曾表示“养老金缺口迫使财政部想办法”，财政收入增速出现严重下滑，而财政支出特别是社保方面支出却在逐年增加，压力越来越大，所以国资划拨社保基金是个趋势性的问题；中国劳动学会副会长兼薪酬专业委员会会长苏海南披露，“现在中央已经明确决定国有资产划拨社保，而且也成立了部际工作小组，已经进入实施过程中”，“现在还没有形成具体的方案，不过已经到了必须开展具体行动的阶段了”；财政部财科所研究员杨良初表示，社保欠账多窟窿大，影响财政收支平衡，所以拿国资作价是一个必然的选择，没有别的途径，建议对于结构性转型中产能过剩、面临淘汰的企业资产可以处置、变卖划归社保。 2014年6月30日中共山东省委山东省人民政府“为贯彻落实党的十八届三中全会关于全面深化改革的战略部署”制定了《关于深化省属国有企业改革完善国有资产管理体制的意见》，明确要求：“划转部分国有资本充实省社会保障基金。设立山东省社保基金理事会，承接管理划转的省属企业国有资本，行使投资者职能，探索推进国有企业股权多元化和现代企业制度建设。省财政部门和国资监管机构依法对省社保基金理事会履行监管职能。”根据这个《意见》2015年3月7日山东省人民政府办公厅印发了《省属企业国有资本划转充实社会保障基金方案》，明确提出：将“按照一次划转、分步到位、逐户完善的原则”把“省属471户国有企业30%的国有资本(包括国有控股参股企业中的国有资本)划转充实省社会保障基金”；“将划转范围内的国有资本一次性转由省社保基金理事会持有”。《方案》明确了划转后的国有企业和社会保险基金的治理机构：“省社保基金理事会根据省政府授权，履行划转股权出资人职责，对所持有的国有资本实施监管，会同相关部门适时派出股权董事、监事；“省国资委负责国有资产基础管理工作；省财政厅负责对社会保障资金支付实施监管；省财政厅、省国资委等部门对省社保基金理事会履行监管职能。”从山东省“划转部分国有资本充实社会保障基金”方案看，其省社会保障基金理事会在《方案》印发之时，尚为成立或尚未具有合法的资格。山东省的《方案》很有超前性，但是，其可行性难免不被质疑。 三、正确理解“划转部分国有资本充实社会保障基金”涵义据报道：2015年全国社会保险基金预算剔除财政补贴因素后基金收不抵支，且相比此前几年的预算执行情况，“亏空”越来越大；以企业职工基本养老保险为例，剔除财政补贴后，当期保险费收入与支出相减，“亏空”3024.87亿元，比2014年的收支差1563亿元显著扩大。看来全国社会保障基金，缺口之大已经到了非解决不可的程度了。早在在全国社保基金成立初期，资金主要来源包括中央财政拨款、国有股减转持、彩票公益金及投资收益等；随着国企改制接近尾声，国有股减转持这一渠道正在枯竭，社保基金需要拓展新的筹资渠道。如果说十几年来，通过国有股减持到充实社会保险基金的结果，其缺口不但没有减小却越来越大，提高国有资本收益上缴比例充实社会保险基金，是国有企业义不容辞的责任。但是，把国有资本的30%一次性划转给社会保障基金，一定能够补足缺口且能保证社会保险基金具备自主“造血功能”而良性运转，不可想象。以社会保险基金缺口越来越大为由，用行政命令强行切割国有资本、改变国有企业资本结构，有悖于逻辑常识和市场规律，也是“政企不分”的惯用手段。 回顾历史，股权分置改革，减持国有股也并非是直接划转部分国有资本充实社会保障基金，而是向社会公众及证券投资基金等公共投资者转让上市公司国有股：“国家拥有股份的股份有限公司向公共投资者首次发行和增发股票时，均应按融资额的10%出售国有股；股份有限公司设立未满3年的，拟出售的国有股通过划拨方式转由全国社会保障基金理事会持有”。综合评价减持国有股充实社保基金，其初衷是好的，但是，实践的效果并不理想。那么，今天重启“划转部分国有资本充实社会保障基金”又当怎样理解呢？党的十八届三中全会《决定》关于“划转部分国有资本充实社会保障基金”，具体内容是：“完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，二0二0年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生。”通过完善国有资本经营预算之涵义有三：提高国有资本“收益上缴公共财政比例”而非直接划转国有企业之国有资本；逐渐提升，到二0二0年达到上限百分之三十，而非立即或一次性达到上限比例；收益上缴部分更多用于保障和改善民生，而非只是用于社会保险基金。 社会保障基金是根据国家有关法律、法规和政策的规定，为实施社会保障制度而建立起来、专款专用的资金；主要包括社会保险基金、社会救济基金、社会福利基金等。设立社会保险基金的目的是支持社会保险。理论上说，社会保障基金主要是支出于各种保险，而非直接盈利之投资公司。全国社会保障基金理事会主要职责是：管理通过减持国有股所获资金、中央财政拨入的资金及其他方式筹集的资金；根据财政部、劳动保障部共同下达的指令和确定的方式拨出资金；选择并委托国内外专业性投资管理机构对基金进行运作，以实现保值增值；向社会公布全国社会保障基金的资产、收益、现金流量等财务状况。由此可见，社会保险基金承担是“保值增值”职责也是通过“选择并委托国内外专业性投资管理机构掉基金进行运作”，而非本身直接投资运作基金。 划转部分国有资本使“社会保障基金”成为股东董事、监事直接参加管理被“划转”出国有资本的“国有企业”董事会、监事会，有悖于社会保险基金的性质。虽然如此可以使被划转出国有资本的国有企业多了一个股东、实现了其股权的多元化，但是，没有证据能够证明有了社会保险基金股东以后，该企业的治理体系和治理能力化达到现代化的标准，其就不存在就更能安全、正确和有效率。社会保险基金隶属于财政部、国有企业隶属国资委，出现两个股东以后，便自然出现了财政部和国资委两个婆婆共管“国有企业”的格局，这是改革的倒退；财政部与国资委同时履行“出资人”职责，而两者又都是国有资本“代表”，产权混乱的局面在所难免。在全面依法治国的大环境中，我们不得不提出一个严肃的理论和实践问题：究竟谁有权直接划转国有资本，划转国有资本要不要接受监督？党的十八届三中全会《决定》要求：“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”。在党的十八届三中全会《决定》作出了“国有企业属于全民所有”的判断以后，政府未经向人民代表大会请示报告直接用行政命令“划转部分国有资本充实社会保障基金”，授权问题也必须认真检讨。 结束语：全面深化国有企业改革必须缜密谋划 在中央全面深化改革小组第十三次会议上，习近平总书记强调“试点”是全面深化国有企业改革的重要方法，防止国有资产流失。无论是地方国有企业还是中央企业在涉及“国有资本”即股权结构变化问题，如混合所有制经济改革、职工持股、划转部分国有资本充实社会保障基金等等，都需要谋定而后动，万不可操之过急，大胆创新可以先行试点，无论是理论、逻辑、程序、内容都需要认真研究，做好效果评估，依法操作、稳妥推进。 |
