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论集体企业权力机构的组成问题 ——张文忠 我国集体企业包括城镇集体企业、乡村集体企业、供销社集体企业等。2004年末,集体企业34.3 万个,占企业法人数量比重10.5%；2008年末,集体企业降至19.2 万个（集体企业资产总额4.4万亿元）,占企业法人数量比重3.9%；2013年末,集体企业进一步降至13.1万个,占企业法人数量比重1.6%。集体企业呈不断减少的趋势，说明集体企业的法人制度不适应市经济环境，尤其是集体企业权力机构的组成问题，是集体企业最主要的问题。 一、集体企业权力机构组成的现行规定 企业法人制度的建立，保证企业资产不论由谁投资，一旦形成企业资产投入运营，其产权就归企业，而原来的投资者就与现实资产的运营脱离了关系。但企业产权运作是在权力机构制约下进行的，企业权力机构组成的现行规定有三种情形：一是规定企业权力机构由投资者组成并按照出资比例行使表决权，如股份有限公司的股东大会、有限责任公司的股东会。二是规定企业权力机构由投资者组成但按一人一票制行使表决权，如农民专业合作社成员大会、供销社集体企业的社员（代表）大会、乡村集体企业的所有者（投资者）会议。三是规定企业权力机构由劳动者组成并按一人一票制行使表决权，如城镇集体企业的职工（代表）大会。以下分析城镇集体企业、乡村集体企业、供销社集体企业权力机构组成的现行规定。 （一）城镇集体企业权力机构组成的现行规定 《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第四条第一款规定：“城镇集体所有制企业是财产属于劳动群众集体所有、实行共同劳动、在分配方式上以按劳分配为主体的社会主义经济组织”。第三十七条规定：“集体企业的公共积累，归本企业劳动群众集体所有”。第八条规定：“集体企业的职工是企业的主人，依照法律、法规和集体企业章程行使管理企业的权力”。第九条规定：“集体企业依照法律规定实行民主管理。职工（代表）大会是集体企业的权力机构，由其选举和罢免企业管理人员，决定经营管理的重大问题”。从上述表述来看，城镇集体企业财产所有权归属本企业劳动群众集体所有。城镇集体企业的权力机构是职工（代表）大会，权力机构由企业职工组成。 （二）乡村集体企业权力机构组成的现行规定 《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》第十八条第一款规定：“企业财产属于举办该企业的乡或者村范围内的全体农民集体所有，由乡或者村的农民大会（农民代表会议）或者代表全体农民的集体经济组织行使企业财产的所有权”。第十九条第一款规定：“企业所有者依法决定企业的经营方向、经营形式、厂长（经理）人选或者选聘方式，依法决定企业税后利润在其与企业之间的具体分配比例，有权作出关于企业分立、合并、迁移、停业、终止、申请破产等决议”。《中华人民共和国乡镇企业法》第十条第一款规定：“农村集体经济组织投资设立的乡镇企业，其企业财产权属于设立该企业的全体农民集体所有”。第十三条规定：“乡镇企业按照法律、行政法规规定的企业形式设立，投资者依照有关法律、行政法规决定企业的重大事项，建立经营管理制度，依法享有权利和承担义务”。从上述表述来看，乡村集体企业财产所有权属于举办（设立）该企业的乡或者村范围内的全体农民集体，乡村集体企业重大事项由企业所有者（投资者）行使决定权，没有确定乡村集体企业的权力机构。 （三）供销社集体企业权力机构组成的现行规定 《中共中央国务院关于深化供销合作社改革的决定》（中发[1995]5号）规定：“要保证入社农民共同所有财产，共同享受权益，共同承担责任和义务”。“供销合作社实行代表会议制，设立理事会和监事会。理事会和监事会要有一定比例的社员代表参加”。“要按照社章规定，按期召开社员代表会议，报告工作，听取意见，接受监督”。 “中华全国供销合作总社设立理事会、监事会，实行理事会主任负责制。理事会、监事会由代表会议选举产生”。《国务院关于解决当前供销合作社几个突出问题的通知》（国发[1999]5号）规定：“基层社…理事会、监事会成员由社员民主选举产生，真正做到民有、民管、民享”。“县联社的理事会人员和机构设置由社员代表大会确定”。从上述表述来看，供销社集体企业财产所有权归属入社农民。供销社集体企业的权力机构是社员（代表）大会，权力机构由社员组成。 二、集体企业权力机构组成存在的问题 土地、资本、劳动者是企业缺一不可的构成要素，集体企业也不例外。集体企业使用的土地来源于政府行政划拨（国有土地使用权），或者来源于农村集体经济组织提供（集体土地使用权）。集体企业运营的资本来源于投资者，集体企业的劳动者即企业招用的职工。从企业形成过程看, 集体企业有以下几种类型：（1）由合作社转化而来的供销社集体企业；（2）由合作社转化而来的城镇集体企业；（3）政府部门投资设立的以集体企业名义注册的城镇集体企业；（4）事业单位投资设立的城镇集体企业，如校办工厂；（5）国有企业投资设立的城镇集体企业，如劳动服务公司；（6）农村集体经济组织投资设立的乡村集体企业。以下分析城镇集体企业、乡村集体企业、供销社集体企业权力机构组成存在的主要问题。 （一）城镇集体企业劳动者不是投资者，职工组成的权力机构无法形成财产利益机制 上世纪50年代小手工业者联合组成的生产合作社，转化为现在的城镇集体企业。从企业形成的过程分析，企业资本最初来源于合作社的社员股金，企业当初的投资者是清晰的。 由政府部门、事业单位、国有企业投资设立的城镇集体企业（以下简称由单位投资设立的城镇集体企业），其资本最初来源有以下几类：（1）政府部门投资设立的，资本最初来源于政府部门投入的资产；（2）事业单位投资设立的，资本最初来源于事业单位划拨的资产；（3）国有企业投资设立的，资本最初来源于国有企业划拨的资产。企业成立后以企业名义向单位、个人借贷的资金，只是对债权人承担债务，并不形成企业资本。可见，由单位投资设立的城镇集体企业成立之初其投资者是清晰的。 城镇集体企业职工只是劳动者，不是投资者。计划经济时期企业职工的来源包括：通过劳动部门招收的工人、人事部门统一分配安排的毕业生、从国有企业调入的职工。按照现行规定，城镇集体企业财产所有权归属本企业劳动群众集体，企业权力机构由职工组成。在企业运营过程中，如企业权力机构决策正确，资产增值；如企业权力机构决策失误，资产损失。无论企业权力机构决策正确与否，企业的财产增减变化并不与职工个人财产相关，不会引起职工个体财产发生变化。因为企业财产所有权归属本企业劳动群众集体，集体所有的财产增减变化与职工个人财产无关，每个职工只是劳动者不是投资者。从城镇集体企业的运营活动看，由于无法开展业务活动，绝大部分企业只是进行资产运营（财产租赁承包或投资）。但既使是最简单的财产租赁承包，一旦承包承租人违约，企业的法定代表人并不追究承包承租人违约责任，反而为之说情开脱，职工个体也并不从自身财产利益上关心追责承包承租人。现实状况说明，企业权力机构由职工组成，权力的行使与自身财产利益相脱节，往往有权无责，决策者享有决策权，但决策结果却与自身财产利益无关，无法形成财产利益机制和权责对应机制。可见，由职工组成的权力机构并不会真正关心企业财产的保值增值。 按照所有权与现代产权原理，企业财产的所有权属于投资者，企业作为独立法人，对本企业资产拥有产权。城镇集体企业财产所有权归属本企业劳动群众集体的现行规定，明显违背了所有权与现代产权原理。 （二）乡村集体企业没有确定权力机构,企业重大事项决策无法规范 《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》规定了企业所有者依法决定企业的重大事项。那么，企业所有者又是谁呢，按《中华人民共和国乡镇企业法》、《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》的规定，企业所有者是乡或者村范围内的全体农民集体。 《中华人民共和国乡镇企业法》规定了投资者依照有关法律、行政法规决定企业的重大事项，那么，企业投资者又是谁呢，按《中华人民共和国乡镇企业法》的规定，企业投资者是农村集体经济组织。 《中华人民共和国乡镇企业法》、《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》对乡村集体企业所有者、乡村集体企业投资者、农村集体经济组织、全体农民集体等概念并没有清晰的界定。企业“所有者”与“投资者” 似乎是同一概念，“农村集体经济组织”与“全体农民集体”似乎是同一概念。若如此，乡村集体企业重大事项由企业所有者（投资者）行使决定权，就是由全体农民集体（农村集体经济组织）行使企业重大事项决定权。 但是，《中华人民共和国乡镇企业法》、《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》都没有确定乡村集体企业的权力机构。由于企业的权力机构不明确，企业重大事项的决定也就缺失规范的程序。由全体农民集体（农村集体经济组织）行使企业重大事项决定权在现实中也就无法落实。 （三）供销社集体企业投资者缺失，企业权力机构无法由社员（投资者）组成 上世纪50年代小手工业者联合组成供销合作社，转化为现在的供销社集体企业。从企业形成的过程分析，企业资本最初来源于合作社的社员股金，企业当初的投资者是清晰的。 现行供销社集体企业的所有权之所以模糊，有一个变化过程：一是入社社员由双重身份（投资者、劳动者）变化为单一身份（投资者）。合作社成立初期，入社社员既是投资者同时又是劳动者，一身二任。企业财产是入社社员的，由于投资者与劳动者是同一主体，没有必要区分企业财产归属投资者还是归属劳动者。经过几十年的发展变化，合作社入社社员或退休或脱离了企业，不再是企业的劳动者，入社社员由双重身份（投资者、劳动者）变化为单一身份（投资者），不再是一身二任。这一阶段本应明确企业财产归属，因为这时的投资者、劳动者不是同一主体，已经分别属于不同的主体。但由于理论认识上分不清所有权与产权，社员个人财产投入企业形成企业资产，就认为个人财产所有权也归企业了。事实上个人财产投入企业形成企业资产只是产权归企业，企业财产法律上的所有权仍归投资者。二是入社社员由单一身份（投资者）进一步变化为失去了投资者身份。入社社员由双重身份（投资者、劳动者）变化为单一身份（投资者）后，企业又进一步采取了取消分红、停发股息、直至退还股金的办法，这样，最初的入社社员作为投资者的权益己经得不到体现，入社社员进一步缺失了投资者身份。 按照所有权与现代产权原理，企业财产的所有权属于投资者，企业作为独立法人，对本企业资产拥有产权。由于现实中企业投资者缺失，供销社集体企业权力机构由社员（投资者）组成的规定无从落实，企业财产所有权变的模糊，并由此造成供销社集体企业出现两次所有制升级，与国营商业“两合两分”的折腾。 三、改造集体企业权力机构组成 集体企业权力机构组成存在的问题，说明集体企业的法人制度不适应现阶段生产力水平,浪费了企业的要素资源。要重新利用企业的要素资源，就要改造集体企业权力机构组成。近年来，全国范围内的集体企业改制，最核心的就是解决企业权力机构组成问题。 城镇集体企业、乡村集体企业在界定当初投资者的基础上，通过将企业改制为公司制企业，转换企业形式，落实由投资者组成企业权力机构。供销社集体企业（其中2013年末基层供销社17376个）由于无法界定当初的投资者，也就无法改造为真正的合作社法人，这已被实践所证明。当务之急应明确一个政府机构管理供销社集体企业财产，切不可存在集体财产政府不监管的幻想，让几十年积累起来但无法界定投资者的财产白白流失。在明确政府监管机构的基础上，通过将供销社集体企业改制为公司制企业，转换企业形式，落实由投资者组成企业权力机构。 通过企业改制，一旦企业权力机构不再由劳动者组成而由投资者组成，改制后的企业也就不再是集体企业，而是转换成了公司制企业。可见，改造现行集体企业权力机构组成将使集体企业逐步消亡。近年来集体企业的数量不断减少说明了这一问题，集体企业由2004年末的34.3 万个降至2013年末的13.1万个,占企业法人数量比重由10.5%降至1.6%。 集体企业逐步消亡，并不意味着集体所有制经济也消亡。集体所有制经济包括集体企业经济与合作企业经济，我国《宪法》第八条规定，“农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”、“城镇中的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济，都是社会主义劳动群众集体所有制经济”。随着集体企业逐步消亡，应大力发展农民专业合作社等合作企业经济，使集体所有制经济中的合作企业经济得到大力发展。 （作者单位：福建省沙县供销合作社联合社） |
