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正如中国人民大学教授史际春说言:“所谓法的理念,是指对法的应然规定性的、理性的、基本认识和追求:从学术的角度看,它是法及其适用的最高原理,从时间看,它是社会成员及立法、执法或司法者对待法的基本立场、态度倾向和最高行为准则。”由此可知,立法理念对于我国集体土地征收制度的建构和适用具有基石性的作用。考虑到我国现行集体土地征收制度的现实困境,同时考察并借鉴域外的土地征收立法理念,我国的集体土地征收制度亟待更新立法理念,并在此基础上确立土地征收的立法原则并完善相关法律制度。 以立法理念寻求利益平衡 由于土地征收是对于私人财产权益进行限制与剥夺的行政行为,同时又基于私人在行政权力免签的弱势性,行政征收这一国家行政行为除非为公共利益之目的不得为之。而在我国,集体土地征收的立法理念与实践操作均全面地反映了行政主导性的特征,“扬公抑私”,亦即权力本位,是自建国以来长期贯彻的土地征收立法理念与倾向,尤其长期以来对于“国家利益”与“公共利益”的混淆,使得土地征收立法中过于个人强调对于国家利益的牺牲与奉献和对国家权威的服从。这既不符合物权法的公平原则,也与行政法上的平衡原则相悖。 利益平衡原则又称合理性原则,其要求征收中的各方利益都能达到大体上的平衡。“对所有权自由和社会义务性之间的权衡应当遵守合理性原则,即对所有权的限制只能在为执行公共任务所要求的范围之内并与所有权客体的社会功能和意义相适应,并且对所有权人的损害不超过必要的限度。所有权客体满足的社会功能越多,就可以对所有权进行越大的限制。”而在我国集体土地征收领域的利益平衡,则包括以下三方面的内容:一是被征地的集体经济组织、农民的利益与公共利益的平衡,这体现了土地征收的目的与代价的利益衡量；二是对被征地的集体经济组织、农民受损利益的补偿是否已达平衡；三是在被征地的集体经济组织内部成员之间,其受损与补偿利益的是否一大平衡。 在葡萄牙与香港,土地征收工作都能顺利平稳地开展,鲜少发生严重的土地征收冲突与矛盾,很大程度上得益于其“抑公扬私”,亦即权利本位的立法理念,以及在立法与实践中对于利益平衡原则的深入贯彻。在葡萄牙,被征收人在其已被征收的财产不用于导致征收的目的,以及已经终止用于该目的时,享有索还权；而在香港,由于协议购买程序的存在,被征收人享有与主管当局协商解决补偿问题之权利。 因此,在我国,集体土地征收立法理念由“扬公抑私”向“抑公扬私”的转变应主要从以下几个方面着眼:其一,明确严格界定公共利益,并设置公共利益的事先调查与公告程序；其二,遵循市场化的补偿原则；其三,赋予被征收人以行政、民事等司法救济方式。 集体土地征收制度基本原则 集体土地征收制度的基本原则体现了立法者的立法理念,因此,在“抑公扬私”亦即权利本位的理念的指导下确立土地征收的基本原则,对于我国集体土地征收制度的建构具有重要的意义。 |
