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如何合理强化著作权行政执法权 ——兼评《著作权法（《修改草案》）》第七十五条 国家版权局发布的《著作权法（修改草案）》征求意见稿（以下简称《修改草案》）自2012年3月31日发布以来，引发社会广泛热议。《修改草案》第七十五条增设了著作权行政管理部门的查封扣押权，被媒体广泛称之为此次修法的亮点之一。在当前中国大陆国情之下，著作权人不仅需要通过司法途径寻求权利救济，同时迫切需要著作权行政执法部门给予及时有力的行政保护。著作权行政执法的相对弱势与著作权侵权行为泛滥这一矛盾，仍将在我们社会环境中长期存在，因而，适当强化著作权行政执法权十分必要。 《著作权法（修改草案）》第七十五条第一款规定：“著作权行政管理部门对与著作权或者相关权有关的涉嫌违法行为进行查处时，可以询问有关当事人，调查与涉嫌违法行为有关的情况；对当事人涉嫌违法行为的场所实施现场检查；查阅、复制与涉嫌违法行为有关的合同、发票、账簿以及其他有关资料；检查与涉嫌违法行为有关的产品，对于涉嫌侵犯著作权或者相关权的产品，可以查封或者扣押。”第二款规定：“著作权行政管理部门依法行使前款规定的职权时，当事人应当予以协助、配合，无正当理由拒绝、阻挠或者拖延提供前款材料的，可以由著作权行政管理部门予以警告；情节严重的，没收相关的材料、工具和设备。”上述规定具有借鉴我国《商标法》第五十五条、《专利法》第六十四条规定的明显痕迹。笔者赞同进一步强化著作权行政执法权，但上述《修改草案》在以下四大方面有待商榷： 一、建议进一步扩大调查取证手段范围 建议增设“提取电子证据”、“摄影摄像”取证手段。“查阅、复制与涉嫌违法行为有关的合同、发票、账簿以及其他有关资料”的表述同样出现于我国2001年修改的《商标法》第五十五条、2008年修改的《专利法》第六十四条。商标侵权行政执法与专利侵权行政执法的对象通常为有形产品或者设备，在著作权行政执法案件中，网络侵权执法、计算机软件侵权执法具有自身特点，其关键证据往往以电子证据形式存在，有些电子证据（例如服务器日志文件、软件序列号、电子图纸）难以“查阅、复制”，通过提取电子证据或者摄影摄像的方法，更为高效，便于执法人员固定相关证据。在执法实践中，存在通过特定执法工具提取电子证据的方法，也存在通过U盘拷贝提取电子证据的方法，随后执法人员可将U盘、记忆棒等电子信息存储设备现场封存或者予以数字加密，保障电子证据的真实性。 建议严格限定“查封或者扣押”对象范围 由国家版权局制订于2003年9月1日起施行的《著作权行政处罚实施办法》创设了“抽样取证”和“先行登记保存”制度。在执法实践中，执法人员可通过上述两项取证手段实现“查封或者扣押”，但是仍然与后者有着重大区别。例如，先行登记保存一般由执法人员加封封条后由当事人就地保存，执法人员必须在7日内作出相应处理。 我国《行政处罚法》以及《著作权行政处罚实施办法》均没有对“查封或者扣押”作出详尽的制度设计，因而给予执法人员在适用“查封或者扣押”时更大的自由裁量权限。因此，更应严格限定“查封或者扣押”对象范围。我国现行《商标法》第五十五条规定“查封或者扣押”对象限定为“对有证据证明是侵犯他人注册商标专用权的物品”，我国现行《专利法》第六十四条规定“查封或者扣押”对象限定为“对有证据证明是假冒专利的产品”。上述修正草案规定“查封或者扣押”对象限定为“涉嫌侵犯著作权或者相关权的产品”，范围过于宽泛，尺度不够明确，建议修改为“对于有证据证明是侵犯他人著作权和相关权的财产性权利的物品，可以查封或者扣押。” 建议修改妨碍行政执法行为范围及其相应法律责任 1、妨碍行政执法行为范围限定为“无正当理由拒绝、阻挠或者拖延提供前款材料的”，表述不够严谨，范围不够充分。首先，被调查单位或者个人没有强制义务必须主动提供材料，执法人员应当依职权调查取证。其次，存在“拒绝、拖延”提供材料的情形，但不存在“阻挠”提供材料的行为，即不可能发生阻挠自身行为的情形。再次，实践中被调查单位或者个人“隐匿或者销毁”侵权证据的情形较为常见，因而应当将其列入妨碍行政执法行为范围之内。 2、“情节严重的，没收相关的材料、工具”规定不符合《行政处罚法》立法精神。没收财物，属于较为严厉的行政处罚种类之一。如处以“没收相关的材料、工具”，应当根据《行政处罚法》规定的简易程序或者一般程序依法予以处罚，其前提是存在侵犯著作权行为，而非存在妨碍执法行为。在调查取证阶段，对于出现的妨碍调查取证的违法行为，可依据《治安管理处罚法》第五十条规定“阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。”或者《刑法》第二百七十七条“以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金”追究相应法律责任。 因而，建议将《修改草案》第七十五条第二款修改为“著作权行政管理部门依法行使前款规定的职权时，当事人应当予以协助、配合。当事人隐匿、销毁侵权证据的，无正当理由阻挠行政执法的，可以由著作权行政管理部门予以警告；情节严重的，依据《治安管理处罚法》第五十条或者《刑法》第二百七十七条追究相应法律责任。” 建议区分著作权行政管理部门与著作权行政执法部门 众所周知，目前我国著作权行政管理部门与著作权行政执法部门在地方实行双轨制。目前，在众多省市出现当地版权局具有著作权行政管理职能，但没有著作权行政执法权与处罚权；由当地文化市场行政执法总队（局）作为著作权行政执法主体并拥有处罚权。如果在修订后的《著作权法》中依然沿用“著作权行政管理部门”作为行政执法与行政处罚主体的概念，容易让人误以为当地版权局作为著作权行政管理部门仍然为当地著作权行政执法主体享有处罚权，尤其是对中国著作权法律环境不甚了解的国外著作权人而言更是如此。因而，建议将上述《修改草案》第七十五条中的“著作权行政管理部门”修改为“著作权行政执法部门”，同时，将《修改草案》第九条：“国务院著作权行政管理部门主管全国的著作权和相关权管理工作；地方人民政府著作权行政管理部门主管本行政区域的著作权和相关权管理工作。”修改为“国务院著作权行政管理部门主管全国的著作权和相关权管理和执法工作；地方人民政府著作权行政管理部门和著作权行政执法部门分别主管本行政区域的著作权和相关权管理工作和行政执法工作。” 上海市协力律师事务所高级合伙人 马远超 |
