全国人民代表大会法律委员会对《中华人民共和国森林法（修改草案）》审议结果的报告

全国人民代表大会法律委员会对《中华人民共和国森林法（修改草案）》审议结果的报告

　 1984-9-11 20:46:46

 
        
    ——1984年9月11日在第六届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上
    　　全国人大法律委员会副主任委员  张友渔
 
    全国人大法律委员会于今年8、9月先后召开四次会议，结合全国人大常委会部分委员以及部分省、自治区、直辖市和中央有关部门的意见，审议了《森林法（修改草案）》。会议认为，草案基本上是可行的。同时，提出以下主要修改意见：
    一、关于林木、林地权属争议的处理问题
    草案第十六条规定，对林木、林地权属有争议的，“由当地县级人民政府主持协商解决。协商解决不了的，可向当地人民法院起诉”，“县级以上行政区域之间的林木、林地权属争议，由其上一级人民政府组织协商解决。协商解决不了的，由主持协商的人民政府作出决定，争议双方必须执行。”最高人民法院、最高人民检察院、民政部、农牧渔业部提出，按照草案规定，林木、林地权属争议有的可以向法院起诉，有的不能向法院起诉，不够恰当。因此，建议将这一条修改为：
    “全民所有制单位之间、集体所有制单位之间以及全民所有制单位与集体所有制单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。
    个人之间、个人与全民所有制单位或者集体所有制单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府处理。
    当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。”（修改稿第十三条）
    二、关于占用国有林地的审批问题
    草案第十八条规定，国家建设需要占用国有林地时，由林业部门批准。国家计委、城乡建设环境保护部等部门提出，这个规定同《国家建设征用土地条例》的规定不一致。同时，除林业主管部门外，农垦、水利、铁路、交通、园林等部门也都分别管理着一部分国有林地，规定占用这些林地都由林业主管部门批准，实际上行不通。因此，建议将这一条修改为：“进行勘察设计、修筑工程设施、开采矿藏，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，按照有关法律规定办理。占用、征用林地面积1000亩以上的，报国务院批准。”（修改稿第十四条）
    三、关于全民所有制单位营造的林木的所有权问题
    草案第二十九条第一款规定：“各单位营造的林木归营造单位所有。”一些同志提出，这款规定没有对全民所有制单位和集体所有制单位加以区别。全民所有制单位营造的林木应属全民所有。因此，建议将这一款修改为：“全民所有制单位营造的林木，由营造单位经营并按照国家规定支配林木收益。集体所有制单位营造的林木，归该单位所有。”（修改稿第二十二条）
    四、关于森林采伐管理问题
    草案第三十四条第一款规定：“国家实行统一的木材生产计划。禁止计划外采伐。”国家计委、国家物资局等部门提出，1984年国家下达的木材生产计划是6000多万立方米，只占近几年每年木材采伐量（约2亿立方米）的1／3。用于地方基建项目、农村盖房、群众烧柴等方面的木材，多数都未纳入国家计划。如果这样规定，就会把多数人置于违法地位，实际上行不通。因此，建议将这一款修改为：“国家制定统一的年度木材生产计划。计划管理的范围由国务院规定。（修改稿第二十五条）
    草案第三十六条规定，“任何单位、个人采伐自己所有或者经营的森林、林木，必须申请采伐许可证，按照许可证上的规定进行采伐”。为了加强对发放采伐许可证的控制，建议在这一条之后增加一条：“审核发放采伐许可证的部门，不得超过批准的年采伐限额发放采伐许可证。”（修改稿第二十八条）。另外，一些常委委员和有些地方提出，农民采伐房前屋后个人所有的林木也要申请采伐许可证，限制太死，不利于调动农民植树造林的积极性。因此，建议把“农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的林木”排除在申请采伐许可证的范围之外。（修改稿第二十七条）
    五、关于林区生产的木材的经营管理问题
    草案第三十七条规定：“林区生产的木材，由林业部门集中统一管理和经营。其他任何单位和个人不得在林区进行收购。”国家计委、国家体改委、商业部、国家物资局和一些省、自治区、直辖市不同意这样规定，认为这样同中央、国务院和林业部最近发布的一些文件的规定不一致。今年中央一号文件对承包山林的规定是：“林木砍伐依法，产品处理自主。”今年7月，国务院批转国家体改委、商业部、农牧渔业部《关于进一步做好农村商品流通工作的报告》中规定：“对林产品中的小材小料和竹木制品，全部放开，多渠道经营。同时，开放一部分木材市场，组织农民调剂余缺。”今年6月，林业部和商业部联合下达的通知中规定：“计划内的小材小料要允许供销社经营。”有些地方也提出，林木的采伐应当从严管理，木材和林副产品的流通不宜限制过死。鉴于当前经济体制改革的工作正在进行，法律不应当束缚经济体制改革。同时，木材的经营流通问题在法律上如何规定，各方面的意见还不一致。因此，对这个问题，本法暂不做规定，而由国务院根据实际情况另行规定，比较稳妥。建议将这一条修改为：“林区木材的经营和监督管理办法，由国务院另行规定。”（修改稿第三十一条）
    六、关于贯彻以营林为基础的方针问题
    一些常委委员和有些地方提出，现在不少地方重采伐、轻造林，采伐迹地得不到更新，林子越来越少。应当特别重视造林，实行采育结合。为了扭转一些地方和单位重采伐、轻造林的倾向，贯彻以营林为基础的林业建设方针，建议在“森林采伐”一章中增加规定“采伐林木的单位或者个人，必须在采伐许可证规定的期限内更新造林，并不得少于采伐的棵数。逾期未完成造林任务的，发放采伐许可证的部门有权不再发给采伐许可证，直到完成造林任务为止。”（修改稿第三十条）
    另外，一些常委委员和有些地方提出，森林法应明确规定，允许集体和个人承包造林。因此，建议在草案第二十八条中增写一款：“全民所有的林地可以由集体或者个人承包造林；集体所有的林地，可以由个人承包造林。”（修改稿第二十一条）
    七、关于竹林、竹子的采伐管理问题
    草案第五十一条第二款规定：“本法所说的森林，包括竹林；林木，包括树木、竹子。”有些常委委员提出，竹林有大片的、小片的，集中的、分散的，种类也比较多，对竹林、竹子的采伐管理是否需要同森林、林木的采伐管理作同样要求，需要进一步研究。因此，建议删去上述规定，暂不规定森林是否包括竹林、林木是否包括竹子。
    此外，草案第五十一条还对森林覆盖率、林产品、林地、自然保护区、林业部门、国营林场的含义作了规定。一些常委委员认为，在法律中做这些规定没有必要。因此，建议删去这一条。有的可以考虑由实施细则规定。
    八、关于对盗伐滥伐案件的处罚问题
    最高人民法院、最高人民检察院和一些省、自治区、直辖市提出，目前有些地方对盗伐滥伐案件的处罚偏轻，主要是由于不少案件没有认真按照《刑法》第一百二十八条关于盗伐滥伐罪的规定处罚；同时也确有少数盗伐他人林木据为己有、数额巨大的案件，按照盗伐滥伐罪处以三年以下徒刑偏轻。法制工作委员会同最高人民法院、最高人民检察院、林业部研究，认为盗伐他人林木据为己有、数额巨大的，可以按《刑法》规定的盗窃罪处罚。因此，建议在“法律责任”一章中增加规定：“盗伐他人林木据为己有，数额巨大的，依照《刑法》第一百五十二条的规定追究刑事责任。”（修改稿第三十三条）。一些常委委员提出，对盗伐、滥伐森林，情节轻微，不构成犯罪的，应当采取重罚的办法。因此，建议增加规定：“盗伐森林或者其他林木，情节轻微、不构成犯罪的，由林业主管部门处以违法所得三至十倍的罚款，并责令补种盗伐棵数十倍的树林。滥伐森林或者其他林木，情节轻微，不构成犯罪的，由林业主管部门处以违法所得二至五倍的罚款，并责令补种滥伐棵数五倍的树木。”（修改稿第三十三条）
    此外，最高人民法院、最高人民检察院和一些省、市提出，草案是把行政处罚和刑事处罚分开写的，前后重复较多，对盗伐、滥伐分别以1立方米以上或者以下和5立方米以上或者以下作为区分罪与非罪的界限，难以适应各地的不同情况，建议按照违法行为的性质分别作出原则规定；《刑法》已有规定的如放火罪、抢劫罪等，本法不再重复规定。我们在修改稿中采纳了这个建议。
    九、部分常委委员以及一些省、自治区、直辖市还提出，草案中有些属于机构设置、工作规划、工作部署方面的问题，在法律中可以不做规定，有的可以在实施细则中规定。因此，建议删去草案中的这些规定。
    此外，还做了一些文字修改。
    草案修改稿已经按照上述意见做了修改，法律委员会建议常委会审议通过。
    全国人民代表大会法律委员会
    1984年9月6日 
 
 
  

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