关于《中华人民共和国森林法（修改草案）》的说明

关于《中华人民共和国森林法（修改草案）》的说明

　 1984-7-4 20:42:15

 
        
    ——1984年7月4日在第六届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上
    　　林业部部长  杨钟
 
    我受国务院的委托，现就《中华人民共和国森林法（修改草案）》作如下说明：
    《中华人民共和国森林法（试行）》，是1979年2月23日五届人大常委会第六次会议原则通过的。森林法公布试行以后，各级党委和人民政府都很重视，在贯彻执行方面做了大量工作。各地利用多种形式，广泛宣传林业在国民经济中的重要地位，提高了人们执行森林法的自觉性和责任感。各级党政领导同志亲自调查研究，总结经验，解决森林法实施过程中的问题。几年来，各省、自治区、直辖市人民政府根据森林法的基本原则，结合本地区的具体情况，发布了地方性的规定，加强了以法治林。全国已有65％的县、80％的生产队，完成了山林定权发证工作，解决了100多万起山林权纠纷。多数的省、自治区划定了林区县和林区社队，调整了林区粮食购销政策，为林业建设创造了有利条件。有些省、自治区核定了合理采伐量，建立健全了凭证采伐和运输制度，加强了森林采伐管理。有25个省、自治区建立健全了林业公、检、法机构，林业、政法和工商行政管理部门相互配合，查处了一批毁林案件，打击了破坏森林的违法犯罪活动，增强了广大群众遵守林业法规的观念。总的说，森林法试行以来，对保护森林、发展林业起到了积极作用。
    但是，从5年多的实施情况看，《森林法（试行）》也存在一些不完善、不确切的问题。主要有两个方面：
    一、《森林法（试行）》是在我国十年内乱之后，拨乱反正刚刚开始，初步总结林业建设经验的基础上制定的，由于历史条件的限制，本身有不完善之处。一是对控制森林消耗，扭转过量采伐的措施不够有力；二是有关处罚的规定过于原则、笼统，在实际工作中不好执行。特别是十一届三中全会以来，党和国家对林业发布了许多重要政策性文件，如1981年3月8日，中共中央、国务院总结建国以来林业建设正反两方面经验，作出了《关于保护森林发展林业若干问题的决定》等。这些文件中的一些重要规定，有待于纳入森林法，使之法律化。
    二、由于我国的经济立法和执法工作还比较薄弱，森林法又是人大常委会原则通过的试行法，有些地方和部门的干部，甚至一些领导同志，把“试行”看作可行可不行，未能认真贯彻实施。几年来，许多地方乱砍滥伐森林的现象所以一直没有制止，这是一个重要原因。
    加强法制，以法治林，是我国社会主义林业建设的根本大计。为了维护法律的严肃性，各地普遍希望根据这几年来的实践情况，对《森林法（试行）》尽快加以修改和完善，早日提请全国人大正式颁布施行。鉴于我国森林资源很少，破坏十分严重，护林、育林又是一项群众性、社会性的事业，我们对修改《森林法（试行）》总的想法是，在稳定山林权属，保障所有者和经营者合法权益的基础上，严加管护；进一步调整好国家、集体、个人三者的关系，以调动各族人民、各行各业发展林业的积极性。在修改过程中，广泛地征求了各个方面的意见。林业部、司法部、公安部、高检院和高法院共同召开过部分省、地林业和公检法部门参加的座谈会，交流《森林法（试行）》实施情况，征求了对修改草案的意见。人大法委、国务院经济法规研究中心、国务院办公厅法制局多次召开会议，对有关问题进行研究和协调，最后经国务院审查，形成了现在的修改草案。
    这个修改草案，共七章五十四条。这次修改，将《森林法（试行）》中涉及尚在探索中的管理体制和一些具体政策问题，删除了3条。在林木林地的权属、林权纠纷的处理、对森林资源实行保护性措施、民族自治地方林业建设和处罚等方面增加了15条。调整改写了39条。修改、补充的主要内容，有以下几点：
    一、关于稳定林木、林地的权属。
    稳定林木、林地的所有权和使用权，保障所有者和使用者的合法权益，是保护森林发展林业的基础。过去在“左”的影响下，政策多变，林木、林地的所有者和使用者的权益得不到切实保障。因而一有风吹草动，就砍树毁林，破坏资源，挫伤了广大干部群众发展林业的积极性。这是极为深刻的教训。
    为了解决好林木、林地的权属，调动各方面的积极性，推动国家、集体和个人都来兴办林业，修改草案的第三条补充规定了全民所有和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级人民政府登记造册，核发证书，认定所有权和使用权，并受国家法律保护。第二十九条补充规定了义务植树的林木权属；规定了社员在自留山上、城镇居民和职工个人在自有房产的庭院内种植的林木，归个人所有，允许继承和折价转让。
    目前在一些地方，仍然存在林木、林地权属的纠纷。有些纠纷往往导致森林资源的破坏，甚至发生械斗，影响安定团结。依据各地的经验，新增的第十六条，规定了处理林权纠纷的程序和办法。
    二、关于严格控制森林采伐量。
    森林是国家宝贵的自然资源，是建设社会主义“两个文明”不可缺少的重要条件。为了给工农业建设和人民生活创造一个良好的自然环境，对现有森林资源必须倍加爱惜，实行有计划的采伐利用。要做到这一点，就必须严格遵循森林年消耗量低于年生长量的原则，控制采伐，限额消耗。只有这样，才能实现越采越多，越采越好，青山常在，永续利用。这是森林立法的一个重要任务，也是经营森林的一项基本原则。多年来，我国的森林过量采伐严重，资源消耗惊人，一些重点林区森林急剧减少，木材产量下降，自然生态环境恶化。为了切实改变这种局面，在修改草案总则中的第六条补充规定了“对森林实行限额采伐，保证森林的永续利用”。第三十三条规定了国营林业企业和集体林区县都要按照永续利用的要求，计算合理的森林采伐量，由省、自治区、直辖市人民政府审定平衡后报国务院批准。第三十四条规定了国家实行统一的木材生产计划，严禁计划外采伐。以上几条都是国家对森林资源采取的重要保护性措施。
    三、关于对森林采伐和木材实行统一管理。
    为了实现森林的永续利用，除从计划上控制采伐量以外，林业部门必须对采伐实行严格的管理。随着工业的发展，公害的增加，世界许多国家对森林的保护和采伐管理，都日趋严格。即使是资本主义国家，鉴于森林的公益性，对私有林的采伐，也严格审批以防滥用资源，损害社会公共利益。我国是社会主义国家，国民经济实行有计划按比例发展，而且森林资源很少，更应从长远的利益出发，严格采伐管理，防止过量消耗。因此，在修改草案第三十六条中，对森林采伐管理作了全面修改补充，规定任何单位和个人采伐自己所有或经营的森林、林木，都必须申请采伐许可证，凭证采伐；并分别对国营企业事业单位、部队、集体经济组织、个人的采伐，规定了不同的审批手续。同时规定了签证机关有权停止不合理的采伐，有权对采伐迹地更新不好的单位停发采伐许可证等。
    为了加强林区木材生产管理，切实扭转“一把锄头造林，百把斧头砍树”的局面，修改草案第三十七条规定林区生产的木材由林业部门集中统一管理和经营，其他任何单位和个人都不得在林区进行收购。
    四、关于对林业实行经济扶持。
    森林是再生性资源，每年采伐之后要及时培育新的森林。同时还有大量宜林荒山荒地需要造林绿化。任务重，投资大，需要国家大力扶持。世界上许多国家，鉴于森林在改善自然生态平衡中的巨大作用和林业生产周期长、收益慢的特点，都制定了扶持和奖励的政策，从财政上大力资助。我国发展林业主要靠政策、靠科学、靠亿万人民的劳动积累，但也必须随着国民经济的发展，逐步增加对林业的经济扶持，保证林业有必要的资金来源。因此在修改草案第六条，对建立林业基金制度，扩大育林费的征收范围，扶持集体和个人造林、育林，以及对木材的收购和销售实行保护性价格等，都作了原则性的规定。
    五、关于民族自治地方林业建设。
    全国的森林资源，约有1／3的面积，近1／2的蓄积分布在少数民族地区。应当根据各民族自治地方经济和文化的特点，依照国家对民族自治地方自治权的规定开展林业生产建设。为了充分调动当地各民族群众护林育林的积极性，促进民族自治地方林业的发展，在修改草案第八条补充规定了对民族自治地方在木材分配、利润分成和林业基金使用等方面，给予比一般地区更多的自主权和经济利益，以及培养少数民族人才，组织各民族群众参加林业建设等内容。第五十三条还规定了民族自治地方不能全部适用森林法规定的，自治机关可以根据民族自治地方的特点和森林法规定的基本原则，制定变通或者补充规定，依照法定程序批准施行。
    六、关于违反林业法规的处罚。
    许多地方反映，试行的森林法没有明确规定罪与非罪的界限，对处罚的规定过于笼统，《刑法》对有些破坏森林的违法犯罪行为没有相应的规定，在执行中不好掌握。同时反映《刑法》和《治安管理处罚条例》对破坏森林的违法犯罪行为处罚偏轻，不能起到震慑作用。在修改草案中，对处罚这一章作了较大的修改补充，规定了行政与刑事两类处罚，并对两类处罚的界限作了明确的规定。在行政处罚中，第四十条、第四十一条规定了单处罚款或罚款与拘留并处。罚款的数额有的突破了《治安管理处罚条例》的规定。在刑事处罚中，比照《刑法》的有关规定，在第四十二条至第四十六条对犯罪处罚作出了比较具体的规定。第四十七条、第四十八条还规定了对破坏防护林、经济林、特种用途林、珍贵树木和自然保护区的动物、植物的，对国家工作人员利用职权违反林业法规触犯刑律的，都要从重处罚。
    考虑到《刑法》对破坏森林和野生动物资源犯罪行为处罚偏轻，国务院已向人大常委会提出修改《刑法》第一百二十八条和第一百三十条的议案。
    各位委员：《森林法（修改草案）》经与各地和有关方面反复磋商，意见基本一致，内容更趋完善，公布实施的条件基本具备。我们相信，森林法的正式颁布实施，必将进一步激发全国人民造林护林的积极性，有力地推动林业建设事业的发展。
    以上说明，请予审议。 
 
 
  

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