关于《中华人民共和国义务教育法（草案）》的说明

关于《中华人民共和国义务教育法（草案）》的说明

　 1986-4-2 18:46:27

 
       
    ──1986年4月2日在第六届全国人民代表大会第四次会议上
    　　国务院副总理兼国家教育委员会主任  李鹏
 
    去年5月《中共中央关于教育体制改革的决定》提出了要制订义务教育法的要求。国家教育委员会经过调查研究，比较广泛地听取了各省、区、市，教育部门和社会各方面的意见，拟订了《中华人民共和国义务教育法（草案）》（以下简称《草案》）。《草案》经国务院提交人大常委会审议。根据人大常委会第十四次会议和第十五次会议审议的意见，对原来的《草案》又作了修改，形成现在提交大会审议的《草案》。现在，我受国务院的委托，对这个《草案》作如下说明：
    一、关于制订义务教育法的必要性
    建国以来，我国的中小学教育有了很大的发展，从根本上改变了旧中国基础教育事业极为落后的状况。在旧中国，只有20％的学龄儿童能够入学，现在，90％以上的学龄儿童都能够入学。初中教育有了更大的发展，初中校数由4000多所增加到近7.6万所，增加了17倍，初中在校学生数由80多万人增加到近4000万人，增加了46倍。但是，总的看来，我国的基础教育仍然比较薄弱，不能适应宏伟的社会主义现代化建设的需要。相当一部分农村地区至今尚未普及小学教育，许多适龄儿童特别是女儿童没有受完规定年限的小学教育，致使青壮年中的文盲、半文盲仍在继续产生；许多中小学教师缺乏应有的培训，师资的文化业务素质达不到国家要求的现象还相当普遍；相当一部分中小学的校舍破旧失修，教学设备和文体设施严重缺乏。这种状况不能不影响到教学质量的提高。在一些城镇和乡村，初中学生中途就业或从事劳动的情况比较突出；一些企业招用学龄儿童、少年的现象时有发生。基础教育种种落后的状况，不能不引起党和政府以及社会上广大有识之士的关注和焦虑，一致认为，这种状况同全国人民建设富强、文明、民主的社会主义现代化国家的宏伟目标形成了尖锐的矛盾。因此，我们国家迫切需要制订义务教育法，以法律为依据，在全国有步骤地实行义务教育。这既是进行社会主义物质文明和精神文明建设的需要，也反映了广大人民群众的愿望。
    《义务教育法》的颁布和贯彻执行，将标志着我国普及基础教育工作进入了一个新阶段。经过坚持不懈的努力，到本世纪末，我国绝大多数地区的适龄儿童和少年将受到九年的学校教育，我国各民族的科学文化素质将提高到一个新的水平。它不仅为各类专门人才的培养奠定良好的基础，而且为“两个文明”建设创造必要的前提条件，促使教育“面向四化、面向世界、面向未来”并将对今后的社会发展和科技进步产生深远的影响。因此，制订和贯彻执行《义务教育法》，是关系国家和民族未来的一项具有战略意义的重大措施。
    二、关于义务教育的性质
    义务教育，是依照法律规定，适龄儿童和少年必须接受的，国家、社会、学校、家庭必须予以保证的国民教育。实行义务教育，既是国家对人民的义务，也是家长对国家和社会的义务。国家和社会要提供条件使每个中国儿童和少年受到法律规定年限的教育，家长也要保证自己的子女接受这种教育。《草案》第四条规定：“国家、社会、学校和家庭依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利”。第十五条规定：“地方各级人民政府必须创造条件，使适龄儿童、少年入学接受义务教育”。在《草案》其他条款中，还分别对国家、社会、学校、家庭所应承担的义务作出了具体规定。
    义务教育具有强制性质。因此，在《草案》中对不履行应承担的各项义务的行为，规定了适当的强制性措施。《草案》第十五条规定：“除因疾病或者特殊情况，经当地人民政府批准的以外，适龄儿童、少年不入学接受义务教育的，由当地人民政府对其父母或者其他监护人批评教育，并采取有效措施责令送子女或者被监护人入学”，“对招用适龄儿童、少年就业的组织或者个人，由当地人民政府给予批评教育，责令停止招用；情节严重的，可以并处罚款、责令停止营业或者吊销营业执照”。目前，有些家长出于眼前的、暂时的经济利益，使自己的适龄子女中途退学参加生产劳动或就业，或者由于封建思想影响，使女儿童和少年中途退学；有些组织或个人出于眼前的利益，招用适龄少年就业。这些行为妨碍了儿童、少年正当的接受教育的权利，不利于国家和民族的发展，也不利于儿童、少年和家庭的长远利益。因此，规定这些强制性措施是保证义务教育实施的必要手段。在使用这些强制性措施时，首先应重在批评教育，对那些经批评教育仍不改正，情节严重的少数人和单位，要采取必要的处罚措施。
    三、关于义务教育的入学年龄
    同建国初期相比，我国的经济、文化、科学技术水平和人民生活水平都有了很大提高。这些，都对我国儿童的智力和身体的发展产生了良好影响，为儿童的智力发展创造了有利条件。根据上述情况并从我国教育事业长远发展着眼，《草案》第五条规定：“凡年满六周岁的适龄儿童，不分性别、民族、种族，应当入学接受规定期限的义务教育”。但是，应当说明，目前，在我国绝大多数地区，小学的入学年龄为七周岁。如要求在短期内全部过渡到六周岁入学，师资、校舍、设备和经费等条件都不具备。尤其是在农村，在尚未普及小学教育的情况下，面临的困难更大。各地应从实际出发，创造必要的条件，使小学的入学年龄逐步过渡到六周岁，步子必须稳妥，过渡时要注意衔接，以免造成在一个学年两个年龄的儿童同时进入学校等情况。因此《草案》第五条还规定“条件不具备的地区，可以推迟到七周岁入学”。
    四、关于义务教育的学制
    《草案》第二条规定要根据当地的“经济、文化发展状况，确定推行义务教育的步骤”。目前，我国小学和初中的学制年限有“六、三”制、“五、四”制、“五、三”制和九年一贯制等多种形式。多种学制并存，是我国现存的实际情况。在农村，小学和初中的学制年限多为“五、三”制，在师资、校舍、设备和经费都存在较大困难的情况下，勉强在短期内过渡为“五、四”制，实际上并不利于广大农村普及初中教育。因此，在实施九年制义务教育过程中，应允许“五、三”制作为一种过渡性学制在一定时期内存在。
    但是，从长远来看，我国小学和初中应该有一个基本的学制。基本学制的确定是一个比较复杂的问题，需要根据儿童、少年身心发展的特点和教育规律，以及社会经济发展的需要等多种因素，在调查研究的基础上，经过周密论证，然后加以确定。所以，《草案》没有就这个问题明确加以规定，而授权“由国务院教育主管部门制定”。
    关于初级职业技术学校是否作为实施九年义务教育的一种学校形式，是同学制有关的另一个问题，在审议过程中多数同志同意，在初中适当增设一些职业技术教育课程，适合我国特别是农村经济发展的需要。至于独立设置的初级职业技术学校是否作为实施九年义务教育的一种学校形式，则有不同意见。国外的作法也不相同。因此，《草案》未就这个问题明确加以规定。可以在总结现有初级职业技术学校经验的基础上，由国家教育委员会或省、自治区、直辖市在实施细则或实施办法中加以确定。
    五、关于贯彻党的教育方针
    《草案》第三条规定：“义务教育必须贯彻国家的教育方针，努力提高教育质量，使儿童、少年在品德、智力、体质等方面全面发展，为提高全民族的素质，培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义建设人才奠定基础”。这是实行九年制义务教育的一条重要指导思想。所有中小学都应该认真贯彻这一规定，当前要有效地减轻学生的学习负担，防止和纠正片面追求升学率的偏向。在中小学教育中，应当贯彻德、智、体、美全面发展的方针，适当进行劳动教育，使青少年儿童受到比较全面的基础教育。在不断提高语文、数学等科目的教学水平的同时，还要注意加强音乐、美术、体育等科目的教育，培养中小学生的高尚情操和品质，为中小学生的文化素养和身心健康的全面发展打下良好的基础。各地教育部门正在采取具体措施解决这方面的问题。例如，在已经普及初中的地区，将逐步实行小学和初中就近入学，取消小学升初中的统一考试；进一步修订教学大纲和教学计划，提高教育质量，减轻学生负担；改革和加强思想品德和政治教育等等。希望全社会都来关心和支持中小学的改革，促进儿童和少年的全面发展。
    在这里，我还要讲一讲推广全国通用的普通话问题。我国地域辽阔，存在各种地方方言。为了便于思想和文化的交流，促进经济和社会的发展，非常有必要推广和使用全国通用的普通话。同时，我国又是一个多民族的国家，必须尊重各少数民族的语言。所以《草案》第六条规定：“学校应当推广使用全国通用的普通话”，“招收少数民族学生为主的学校，可以用少数民族通用的语言文字教学”。这个规定，同《宪法》和《民族区域自治法》的规定的精神是一致的。
    六、关于实行九年制义务教育的步骤
    我国是一个10亿人口的大国，各地经济、文化发展又很不平衡。实行九年制义务教育，必须坚持实事求是、因地制宜的方针，不能搞一刀切，也不要脱离实际地去追求高指标。从这个总的指导思想出发，全国大致可以分为三类地区。第一类地区是经济、文化比较发达的地区，要求1990年左右基本实现九年制义务教育。第二类地区是经济、文化中等发展程度的地区，要求1990年左右基本普及初等义务教育，同时积极创造条件，在1995年左右实现九年制义务教育。第三类地区是经济、文化不发达的地区，要随着经济的发展，争取在本世纪末大体上普及初等义务教育。
    以上三类地区的划分，是就全国范围而言的。事实上，每个省、自治区内，经济、文化的发展也是不平衡的。在经济、文化发达的省内，也有经济、文化不发达的地区和县；而在经济、文化不发达的省内，也有经济、文化发达的地区和县。甚至在一个县内发展也是不平衡的。因此，每个省，每个市，乃至每个县，都要坚持从实际出发，区分不同类型的地区，提出切合实际的奋斗目标，有步骤地实施。《草案》把确定各地推行九年制义务教育的具体步骤、办法和实现期限的权力，交给省、自治区、直辖市，在第二条中明确规定：“省、自治区、直辖市根据本地区的经济、文化发展状况，确定推行义务教育的步骤”。
    七、关于基础教育由地方负责和鼓励社会力量办学
    随着我国经济体制的逐步改革，近几年来，我国中小学的管理体制也进行了改革，取得了明显的效果。《中共中央关于教育体制改革的决定》明确了把发展基础教育的责任交给地方，即在国务院领导下，实行地方负责，分级管理的原则。《草案》第八条对此作出了明确规定。中小学的管理权限适当下放以后，克服了过去集中过多，统得过死的弊端，调动了各级地方政府办学的积极性。应该指出，地方的繁荣、兴旺，社会的安定团结，精神文明的建设都同发展基础教育有着密切关系。各地方政府都应把发展基础教育放在重要的位置上。随着地方的经济发展，应当提倡把更多的资金用于教育事业，这既是地方政府对当地人民群众应尽的义务，也是进一步发展当地经济的需要。
    我国普及初等教育的一条重要经验是坚持“两条腿走路”的办学方针。实行义务教育国家负有重要的责任，但不可能完全由国家包下来。所以《草案》第九条规定：“国家鼓励企业、事业单位和其他社会力量，在当地人民政府统一管理下，按照国家规定的基本要求，举办本法规定的各类学校”。企业、事业单位和其他部门办学，同本单位的基本利益是一致的，不应视为不合理负担。职工和农民群众在自愿、量力的原则下捐资助学，应予以鼓励。
    八、关于义务教育阶段免收学费
    免收学费，是实施义务教育的一项重要措施，也是世界各国，特别是经济比较发达的国家，目前在实行义务教育时所采取的一项政策。《草案》第十条规定：“国家对接受义务教育的学生免收学费”。这项规定，将为适龄儿童和少年接受义务教育提供更好的条件。
    至于是否征收少量杂费，问题比较复杂，原则上应该逐步作到免收杂费，但应视当地政府财政状况逐步实施，可由省、自治区、直辖市人民政府按实际情况在实施办法中决定。
    九、关于实施义务教育的经费和办学条件
    增加必要的事业费和基建投资，逐步改善办学条件，是实施义务教育的重要保证。从我国的国情出发，教育费用必须实行多渠道筹措的方针。为了保证实施义务教育所需要的费用，《草案》第十二条规定：“国家用于义务教育的财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长”，“地方各级人民政府按照国务院的规定，在城乡征收教育事业费附加，主要用于实施义务教育”。教育经费作到“两个增长”，是中央关于教育体制改革的决定提出的。实现这“两个增长”，中央财政是一个方面，地方财政是一个方面，两个方面都要予以支持和保证。在“七五”期间，国家财政用于教育的事业费将达到1166亿元，比“六五”期间增长72％，已高于同期财政计划增加的比例。要作到按在校学生人数平均的教育费用逐年增长，不但要靠中央靠地方各级政府的努力，还要靠社会各方面的资助。当前在控制基建规模时，国务院同意对办中小学和师范的基建可以不纳入控制指标。这是对自筹资金办教育的一种鼓励政策，是从政策上支持各种社会力量为实施义务教育的一项重要措施。
    十、关于义务教育的师资
    建设一支数量足够、质量合格、结构合理并相对稳定的师资队伍，是实施义务教育的关键所在。加强师范教育培养各级学校的合格师资队伍，是我国教育事业的战略问题，必须引起各方面足够的重视并从财力和物力上给予支持。《草案》第十三条规定：“国家采取措施加强和发展师范教育，加速培养、培训师资，有计划地实现小学教师具有中等师范学校毕业以上水平，初级中等学校的教师具有高等师范专科学校毕业以上水平”。当然，实现这个目标要根据本地区实际情况分阶段实现，切不可不顾条件一哄而起，搞形式主义。
    我国现有750多万小学和初中教师，他们为人民的教育事业作出了巨大贡献。为了适应九年制义务教育的需要，一方面要发展和改革师范教育，培养和补充新师资。另一方面必须采取多种形式、多种渠道抓紧对现有师资的培训、提高工作。通过函授和电视教育开展在职培训，是一种有效的方法。我们将利用电视卫星专门开设教育频道，为中小学教师培训提供服务。培训现有小学和初中教师，应该先着重实行教什么学什么、缺什么补什么的原则，逐步建立正规的学习制度。经过考核合格的，可分别授予相当于中等师范学校，高等师范专科和大学的各种学历证书。
    逐步提高中小学教师的社会地位和经济待遇，吸引优秀人才到中小学任教，是稳定和提高教师队伍的根本措施。为此，《草案》第十四条规定：“社会应当尊重教师。国家保障教师的合法权益，采取措施提高教师的社会地位，改善教师的物质待遇，对优秀的教育工作者给予奖励”。去年，发表了《中共中央关于教育体制改革的决定》，庆祝了建国以来第一个教师节，提高了中小学教师的工资待遇，尊师重教的社会风气得到了发扬。今后，应该继续贯彻“少讲空话，多办实事”的精神，切切实实为改善教师工作条件和生活条件解决一些实际问题。特别对民办教师，他们在比较艰苦的条件下坚持工作，为人民的教育事业作出了贡献。今后，无论在什么地方，在政治待遇和社会地位上，包括晋升职务、推选先进，对民办教师和公办教师要一视同仁。
    全社会尊重教师，对教师提出了更高的要求，教师要不断提高自己的思想水平和文化、业务水平，既要教书，又要育人。广大教师真正作到为人师表，才能不辜负党、国家和人民的重托。人民教师是光荣的岗位，国家对教师应有严格的要求。《草案》第十三条规定“国家建立教师资格考核制度，对合格教师颁发资格证书”。所以，《义务教育法》的颁布和执行，将为广大教师创造出更好的条件，也对教师提出了更高的要求。教师应该在贯彻执行《义务教育法》的过程中，起到模范带头作用。
    《草案》对实行义务教育的各项重大问题都作了原则规定，但不可能规定得十分具体。所以《草案》第十七条规定：“国务院教育主管部门根据本法制定实施细则，报国务院批准后施行”，“省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会可以根据本法，结合本地区的实际，制定具体实施办法”。这就要求我们要发扬改革的精神，通过实践，不断地总结经验，使我国的义务教育逐步完善起来。
    各位代表，制订义务教育法是关系国家和民族未来的大事，同广大工人、农民、知识分子、解放军以及千家万户都有密切关系。《草案》虽然比较广泛地征求了各方面的意见，经过反复修改，还会有不够完善的地方，欢迎各位代表继续提出修改意见。 
 
 
  

法治动态检索