关于《中华人民共和国土地法（草案）》的说明

关于《中华人民共和国土地法（草案）》的说明

　 1986-3-15 18:52:22

 
       
    ──1986年3月15日在第六届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议上
    　　农牧渔业部副部长  相重扬
 
    我受国务院委托，对《中华人民共和国土地法（草案）》的几个主要问题作如下说明：
    一、起草经过：
    六十年代，中央领导同志就曾指示农业部起草土地法。粉碎“四人帮”以后，国务院领导同志再次指示要把土地法搞起来。党的十一届三中全会原则通过，四中全会正式公布的《关于加快农业发展若干问题的决定》，又提出“要尽快制定和颁布土地法”。原农业部和国家农委根据这些指示，在广泛调查和反复征求各地、各部门及有关的科研单位、大专院校专家们意见的基础上，于1981年3月，联名上报了《中华人民共和国土地法》（送审稿）。人大法委会和国务院办公厅分别征求了各省、自治区、直辖市人大和政府的意见。近五年来，国务院经济法规研究中心在审议中作了大量工作，组织有关部门磋商、协调，先后作过二十多次较大的修改。最近，经国务院讨论通过，决定提请全国人大常委会议审议。
    二、制订土地法的指导思想
    人口多、耕地少，是我国的基本国情。我国每人平均占有的土地面积和耕地面积都远远低于世界的平均数。可是，长期以来，由于对人口增长和耕地减少带来的后果认识不足，致使乱占滥用、浪费、破坏土地资源的现象相当普遍；买卖、租赁土地，侵害社会主义土地公有制的情况也有发生，土地管理到了非解决不可的时候了。如果不采取果断措施加强管理，不仅影响我国近期国民经济的发展，而且将会危及子孙后代赖以生存的基本条件。为此，《土地法》把综合运用行政、经济、法律手段，贯彻落实十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地，切实保护耕地，以及维护我国社会主义土地公有制作为立法的指导思想。
    三、土地所有权和使用权问题
    宪法规定，我国社会主义土地所有制有两种，即全民所有（国家所有）和劳动群众集体所有。国家依法保障社会主义公有土地，维护土地所有者和使用者的合法权益，这对促进安定团结，更好地调动土地所有者和使用者切实保护与合理利用土地的积极性是非常必要的。
    据此，《土地法》明确规定国家建立土地登记、发证的制度。县级以上人民政府依法确认土地权属并核发土地证，作为国有土地使用权和集体土地所有权的法律凭据。凡依法确认的土地所有权和使用权，受国家法律保护。任何组织和个人不得侵犯。凡国家因建设需要征用集体土地，改变集体土地所有权的，须依法办理征地申请、报批手续，征用后的土地归国家所有，用地的单位和个人只有使用权。凡因调整插花地、飞地，互换集体土地所有权的，须向土地所在的县级以上人民政府申请，经县级以上人民政府批准，办理土地权属的变更登记手续，更换土地证。
    对于土地所有权、使用权的争议，原则上由当地政府组织有关方面协商解决。由于土地纠纷情况十分复杂，因此，明确规定，凡对经县、市人民政府处理不服的土地纠纷，被处理任何一方，可在规定日期内向有管辖权的人民法院起诉，由法院依法判决。如期满不起诉又不履行的，处理机关得向当地人民法院申请强制执行。县际、市际间的重大土地纠纷，涉及方面多，情况更为复杂，需要由上级人民政府处理、批准，共同遵循。
    四、非农业建设占用耕地问题
    长期以来，我国缺乏严格的土地管理制度。随着农村联产承包制的实行，城乡建设、乡镇企业蓬勃发展，城乡人民生活有了明显改善，但土地使用中的矛盾更加突出。1981年后，国务院先后发布了《国家建设征用土地条例》和《村镇建房用地管理条例》，发出了关于查处违法占地、制止买卖、租赁土地等几个通知，对制止乱占耕地起了一定的作用。但从全国看，乱占滥用耕地问题并未解决，一些地方又出现了猛增的势头，有些省、市、自治区一年减少相当于一个中等县的耕地面积。据统计，解放以来，我国人口增加，耕地减少，人均耕地减少近一半。黑龙江省建国初人均耕地8.4亩，现为4亩；广东省建国初人均1.5亩，现为0.78亩；浙江省建国初人均1.5亩，现为0.7亩（粮田0.56亩）；有的城市郊区农民已无地可耕。人口逐年增加，耕地逐年减少，这种状况发展下去，后果是不堪设想的。
    为此普遍要求国家采取坚决措施，切实加强土地管理。当务之急，除要狠刹一下乱占耕地之风外，一是尽快颁布《土地法》；二是建立、健全各级土地管理机构，实行土地统一管理；三是健全土地法制，严格依法管地，做到有法必依，违法必究，特别是各级政府必须严格执行法律规定的土地审批权限。
    关于各级政府审批土地的权限，1982年5月，国务院颁布的《国家建设征用土地条例》中本着从严审批占用耕地的精神作了规定。三年多的执行情况，各地反映良好，不足的，主要是直辖市郊县、省辖市、自治州人民政府，以及中央批准的经济特区及沿海开放城市开发区内征用、划拨土地，都要报请省级人民政府审查、批准，影响了这些地方政府管理土地的积极性，对此，《土地法》作了明确规定。
    五、关于土地管理机构问题
    根据多年来土地多头管理，扯皮较多，影响管理的情况，普遍赞同成立一个超越部门、有权威的国家土地管理机构。大家认为土地问题牵涉面广，矛盾较多，特别在我国，严格土地管理作为基本国策，更具有特殊意义。为此，中共中央、国务院决定成立国家土地管理局，作为国务院直属机构，依法统一管理全国土地。
    县级以上地方各级人民政府都要根据统一管理土地的原则，建立、健全相应的土地管理机构。乡、镇由县级人民政府委派土地管理员。
    六、关于实施办法配套问题
    《土地法》是我国建国以来制定的一部土地基本法，法律条文要求简明扼要，主要政策界限必须清楚，因此，不可能对所有的土地问题都规定得非常具体，需要通过制订、发布实施条例加以解决，所以在附则中规定，对贯彻执行《土地法》中的一些具体问题，由国务院另行制定实施条例。
    各省、自治区、直辖市政府都要根据《土地法》和国务院颁布的有关土地条例，结合当地实际，制定本地区的土地管理实施办法，使整个《土地法》的贯彻实施完善、配套起来。
    我的说明完了，请审议。 
 
 
  

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