关于《中华人民共和国水法（草案）》的说明

关于《中华人民共和国水法（草案）》的说明

　 1987-11-17 21:01:11

 
      
    ——1987年11月17日在第六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上
    　　水利电力部部长  钱正英
 
    我受国务院的委托，现就《中华人民共和国水法（草案）》作如下说明：
    一、立法的必要性
    水是重要的自然资源，又是构成环境的要素，人类生活和一切生产活动都离不开水。随着人口的增长和经济的发展，水的问题日益为世界各国所重视。
    我国水资源总量不少，但按人均占有量计算却大大低于世界平均水平，加之水资源时空分布极不均衡，因此历史上水旱灾频繁。治水问题成为历代治国安邦的大事。建国以来，在党中央和国务院的领导下，全国人民艰苦奋斗，进行了大规模防治水害和开发利用水资源的建设，取得了巨大成就。但是，由于国民经济的发展对防治水害和开发利用水资源提出了更高的要求，同时由于多年来重建轻管，对客观规律认识不足，因此，在水资源开发利用和保护管理方面，还存在不少问题。例如：北方水资源严重不足，影响人民生活和经济发展；水污染日趋严重，对人民健康和生产建设造成损害；河道内设障阻水，湖泊盲目围垦，影响许多河流的泄洪、蓄洪能力；对水资源的综合利用不够，出现影响航运、竹木流放和鱼类洄游以及生态环境等问题；有些城市和地区地下水过量开采，造成水源枯竭、地面沉陷，甚至导致海水入侵；水费标准过低，使越来越多的水工程缺少维修和运行资金，出现工程效能衰减、难以为继的局面；许多地方破坏、损坏水工程设施，干扰、阻碍水工程管理人员正常执行职务等现象不断发生；地区之间、部门之间水事纠纷时有发生，矛盾尖锐的地方严重影响着社会的安定团结。
    随着国民经济的发展、城市人口的增长和人民生活水平的提高，水资源的管理已成为国民经济和社会发展的重要问题。对此，历届全国人大代表提出过不少提案，社会各界也多次呼吁，要求国家尽快制定水法，依法治水。所以，制定水法是十分必要和非常迫切的。
    二、起草经过
    1984年11月全国水资源协调小组第一次会议决定，成立由水电部、国家计委、交通部、地矿部、建设部、农牧渔业部、中国科学院等部门参加的水法起草小组。起草工作分《水法起草大纲》和《水法草案》两个步骤进行。在《水法起草大纲》的基础上，根据协调小组第二次会议的审议意见和各省、自治区、直辖市以及国务院有关部门的意见，水法起草小组经过充分讨论和多次修改，于1985年12月拟订了《中华人民共和国水法（审议稿）》，经协调小组第三次会议审议修改，提出了《中华人民共和国水法（送审稿）》，呈报国务院。经国务院法制局的审查，形成了报国务院常务会议讨论的《中华人民共和国水法（草案）》。这个草案于今年9月25日经国务院常务会议原则通过。根据会议精神，会后又对草案进行了必要的修改，形成现在报请全国人民代表大会常务委员会审议的《中华人民共和国水法（草案）》（以下简称《水法（草案）》）。
    三、《水法（草案）》的主要内容及几个问题的说明
    《水法（草案）》包括总则，开发利用，水、水域和水工程的保护，用水管理，防汛与抗洪，法律责任，附则等共七章五十三条。现就主要问题说明如下：
    （一）法的名称和调整范围
    在协调小组审议时，大家认为从立法体系来说，亟需有个统管全局的水的基本法，以调整水资源的开发利用和防治水害等有关活动。这个基本法的内容应该全面一些。条文应该原则一些。经征求各地意见，大家都同意这个基本法应叫水法。国务院法制局再次征求有关部门意见时，有的单位建议可否改为水资源法，将防洪和水工程管理内容删去。我们考虑，我国水资源70%由洪水组成，需经工程调节，才得以利用；防洪又是关系国家全局的大事，如果删去这部分内容，即使叫《水资源法》，也很不全面；目前世界各国趋于统称水法，英国1963年制定水资源法，1973年修订后改为水法。最近，经我们再次研究，仍定名为《水法》。
    （二）水的所有权
    根据《中华人民共和国宪法》第九条，《水法（草案）》规定水资源属国家所有，即全民所有，这也是社会主义国家水法中的一个共同原则。作为水资源，不能由国家以外的主体享有所有权。
    （三）指导原则
    《水法（草案）》体现了国家对水资源实行开发利用与保护相结合的方针；开发利用水资源应贯彻全面规划、统筹兼顾、综合利用、讲求效益的原则；并将计划用水和节约用水作为一项基本政策。这些是整个水法的指导原则，其他各项规定，都体现和贯彻了这些指导原则。
    （四）水资源的开发利用
    根据多年实践经验，《水法（草案）》明确了开发利用水资源，应当进行综合科学考察、调查评价和统一规划；明确了规划的法律地位，综合规划与专业规划之间的关系，规划的制订和审批程序。为了开展水资源的综合利用，《水法（草案）》规定水资源的开发利用要保护生态环境，兼顾防洪、治涝、供水、排水、灌溉、水电、航运、渔业、防治水土流失等方面的需要。
    水资源是大气降雨循环再生的动态资源，地表水与地下水相互转化，不可分割，也难以按地区、部门或城乡的界限划分，而应当按流域、自然单元进行开发、利用和管理。因此，《水法（草案）》规定，国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度。《水法（草案）》还规定，在兴建水工程时，凡涉及到其他地区和行业权益的事项，建设单位应事先征询有关地区和部门的意见。对地区之间有争议的水工程，规定由双方进行协商；协商不成的，由争议各方共同的上级水行政主管部门负责调解；调解不成的，由该水行政主管部门提出解决方案，报人民政府批准后执行。同时，对工程建设过程中的赔偿和补偿、移民安置，也做了原则规定。
    （五）水、水域和水工程的保护
    《水法（草案）》保护一章，包括防止水质污染、水流阻塞、水源枯竭、水土流失和保护水工程设施等方面的内容。防止水污染，关键在于控制污染源和加强监督管理；防止水土流失，涉及到土地利用。鉴于国家在这两个方面已经颁布了相应的法律，因此在《水法（草案）》中只提出了原则的要求。当前河道设障阻水、盲目围垦和人为破坏水工程设施等情况相当严重，《水法（草案）》针对这些问题都作了相应的规定。为了保护地下水，《水法（草案）》还规定了开采地下水必须实行统一规划，加强监督管理，对已经超采的要严格控制。
    （六）用水管理
    《水法（草案）》将计划用水规定为用水管理的基本制度，明确要求制定水的长期供求计划；还规定各级人民政府应采取各种措施，加强节约用水管理。为了做到合理用水，解决供求矛盾，《水法（草案）》规定，凡涉及跨行政区域的、关系重大的、水量分配方案由上一级人民政府决定，并规定了解决水事纠纷的原则和程序。
    实行用水许可制度是国外已经广泛推行的水管理的基本制度，但在我国还缺乏实践经验，此项制度只适用于直接从地下或江河、湖泊取水的必须取得许可。使用自来水厂和水库等供水工程的水，在江河湖泊中行船、养鱼，不需要申请取水许可。其具体办法由国务院行政法规规定。
    水费和水资源费是运用经济规律和经济杠杆保证水工程的维护和正常运行，促进合理用水、节约用水的行之有效的办法，有的地方征收后已取得显著效果。水费和水资源费是两种不同性质的收费。1985年7月国务院已经发布《水利工程水费核订、计收和管理办法》，现在正执行。水资源费的征收办法，由国务院规定。
    （七）防汛与抗洪
    防汛和抗洪是保障我国社会主义现代化建设和人民生命财产安全的大事，涉及到整个社会生活，有其特殊的重要性。但考虑到防洪法正在草拟，因此在《水法（草案）》的防汛与抗洪一章只对各级人民政府应当加强领导，采取措施，作好防汛抗洪工作；防汛抗洪的全民义务；防汛指挥机构的职责；蓄滞洪区的划定；安全保障和有关补偿、防御洪水措施方案的制订等方面，作了原则规定。
    （八）管理体制
    国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度，这是总结我国水资源管理的经验，根据我国国情而提出的。
    在水的立法、规划、调配和其他重要的水行政管理工作统一的前提下，实行从中央到地方分级负责。在各级人民政府领导下，凡必须统一管理的水事，由水行政主管部门管理；其他水事，则按照各级政府规定的部门职责分工，由有关部门管理。国务院有关部门不对地方有关部门的职责提出统一要求。这样，既可避免各自为政的弊端，又能继续发挥各地方和各部门的积极性。至于国务院有关部门的职责，目前国务院已有规定，不宜在水法中再涉及，以免因今后机构改革而修改法律，影响法律的稳定性。
    （九）与有关法律的协调
    我国有关海域的管理涉及面广，并且国家已颁布了多项法律和行政法规；同时，鉴于海域的管理与陆地水资源的管理，情况差异较大，因此，《水法（草案）》规定：海水的开发、利用、保护和管理，另行规定。
    （十）建立我国水法体系
    水法是新中国第一部水的基本法，法律条文力求简明扼要，不可能对所有问题都规定得很具体。水涉及到各行各业，千家万户，加之我国幅员辽阔，各地情况差异很大，因此除制定本法以外，还需要陆续制定若干专项法律和行政法规。地方也需结合本地区的具体情况，制定相应的地方性法规。这样，逐渐形成一套符合我国国情，具有我国特色，比较完整的水管理法规体系，以适应我国社会主义现代化建设的需要。
    我的说明完了，请审议。 
 
 
  

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