关于《中华人民共和国档案法（草案）》的说明

关于《中华人民共和国档案法（草案）》的说明

　 1987-6-11 20:35:03

 
       
    ——1987年6月11日在第六届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议上
    　　国家档案局局长  韩毓虎
 
    我受国务院的委托，现就《中华人民共和国档案法（草案）》作如下说明。
    一、《中华人民共和国档案法（草案）》起草的经过
    近几年来，部分全国人大代表、全国政协委员和干部群众，多次提出提案或建议，要求国家早日制定和颁布档案法，以便通过法律加强国家对档案的管理和开放，满足各方面利用的要求。国家档案局于1979年即着手进行酝酿和准备，1980年初正式组织人员开始了档案法的起草工作。在7年的起草过程中，我们根据宪法的规定，遵照党中央和国务院确定的有关档案工作的方针、政策和原则，并参阅外国一些档案立法的作法，在总结经验、着眼改革的基础上，经过广泛地调查研究和反复修改，先后共形成近30稿。其中两次向全国各省、自治区、直辖市和中央、国家各机关有关部门征求意见。还多次组织有关人员进行座谈。1984年6月，在全国各省、自治区、直辖市档案局（馆）长会议上进行了讨论。1984年11月，国务院办公厅将草案再次送有关省、自治区、直辖市和中央有关部门征求意见。随后，又组织有关人员多次进行讨论修改，最后才形成现在的这个草案。大家认为这个草案是比较成熟的，希望能早日得到审议和公布。
    二、制定《中华人民共和国档案法》的必要性
    建国37年来，全国档案工作已经取得了很大的成绩，发挥了它在社会主义革命和建设中的作用，并建设成为一个初具全国规模和统一管理的专门事业。全国除了各机关、部队、团体、企业和事业单位的档案室外，还有从中央到省、市（地）、县的各级档案事业管理机构；有中国人民大学档案学院和全国几十所大专院校及业余大学学校开设的档案系或班，负责培养档案人才。特别应当指出的是，我国从中央到地方已建有3131个各级各类档案馆，这是中国历史上的空前创举。在这些档案馆共保存有近8000万卷（册）档案文献，按照案卷上架排列长度计算，达1070公里；馆藏各种资料达1874万册。其中最早的历史档案始于唐代，此外还有元、明、清各代、民国时期的历史档案以及革命历史档案和建国以来的档案。这些历史悠久、内容极为丰富的档案，不仅是中华民族悠久历史和光荣革命传统的光辉灿烂的文化遗产，也是进行社会主义建设，发展民族新文化，进行爱国主义教育的不可缺少的珍贵史料。因此，搞好档案管理工作，积极开发档案信息资源，对于发展社会主义经济和文化具有重大意义。
    但是，长期以来，由于受极“左”思想路线的束缚和旧习惯势力的影响，档案和档案工作并没有引起所有机关，尤其是社会上的应有重视和关注，档案部门的片面强调保密和史学研究部门以及社会需求之间的矛盾，长期得不到应有的和合理的解决，一些机关的领导和干部不重视档案的管理，有的把档案据为己有，有的把档案当作废纸随意出卖和销毁。特别是十年内乱期间，各地大量销毁档案，不少地方销毁档案数量竟高达全部档案总数的90%以上，这是一个非常令人痛心和无可弥补的损失。林彪、江青反革命集团出于其反革命的目的，对国家档案随意转移、抽调、销毁或者涂剪等，使国家档案遭受了一场浩劫，破坏十分严重。由于无法可依，以及我们在思想上、工作上的某些失误和旧习惯势力的偏见，不重视档案工作和随意破坏档案的现象至今不断发生。还应当说明的是，长期以来档案机构不稳定，随时都被当作精简对象；档案专业人员任意被调离；档案事业经费奇缺，许多地方没有适宜保管档案的专门库房和必要的设备，等等。致使大量重要和珍贵的历史档案不能接收，或者处于无人管理，任其霉烂和毁坏的状态。这种情况，极不利于对国家档案这一历史文化财富的保护和利用，也是与我国国情和地位极不相称的。因此，国家制定档案法，加强档案的管理，不仅是全国广大人民群众的迫切愿望和要求，同时也是继承和发扬中华民族的光荣传统，为社会主义建设和科学文化事业的发展繁荣所必需的。
    三、档案法草案中需要说明的几个主要问题
    （一）关于“档案”的含义问题。草案第二条规定，本法所称的档案是指“历代国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、文化等社会实践活动直接形成的具有保存价值的公文、电报、簿册、图表、书信、日记、录音、录象等各种不同载体形式的历史记录”。在这里，我们把档案和图书、文物、情报资料等所共同具有的“历史记录”这一属性，用“直接形成的”这一特定概念加以限定和区别。也就是说，人类在社会实践活动中直接形成的历史记录，就是档案的特有属性。所谓直接形成的，就是我们通常所说的原始记载或者第一手材料，它具有最可靠的凭证性。这是档案区别于其他形态史料的根本所在。同时档案作为上层建筑意识形态的文化来讲，它不是单指机关的文书而言，而是包括所有国家机构、社会组织和个人在社会实践活动中直接形成的公文、电报、簿册、图表、技术文件、会议记录、出版物原稿、印模、照片、影片、录音、录象、书信、日记等各种不同载体形式的历史记录。因为这些记录都是不同社会政治和经济的反映，其中许多都具有工作查考、科学研究的价值。
    在这里需要说明的是，当前档案、文物、图书部门在收藏革命文献资料、手稿等方面有某些交错的地方，一时难以划清。因此，在《档案法》（草案）的第二条第二款我们就写上了“法律另有规定的除外”，就是承认目前的现实。今后我们档案部门要和文物、图书部门进一步加强联系和协作，共同做好我们的工作，为社会主义事业服务。
    （二）关于集中统一管理和所有制形式的统一问题。草案中第六条规定：“国家档案工作实行统一领导、分级管理的原则，维护档案的完整与安全，便于社会各方面的利用”。这是我国档案工作长期以来行之有效的经验，也是我国档案工作的一个特点。所谓统一领导、分级管理，主要表现在三个方面：一是国家档案局根据党中央和国务院有关档案工作的方针、政策和原则，统一制定全国性档案工作的规章制度，筹划全国档案事业的发展规划；二是国家档案局和各级地方档案事业管理机关，分级负责对全国和地方（包括党、政、军各机关、群众团体、企事业单位）的档案工作实行指导和监督；三是对全国所有的档案实行统一地、分层负责地集中保管，即全国一切机关、部队、团体、企业和事业单位形成的档案，均由各机关和单位的档案机构或档案人员集中保管，任何单位或个人都不得据为已有。同时，这些机关和单位的档案中凡是具有长期和永久保存价值的，都应按照规定向各级有关档案馆定期进行移交。这样就形成了一个全国统一的档案业务指导与监督，以及集中统一保管档案的网络。实践证明，这是必要的和可行的，它既能起到维护国家档案的完整与安全，又便于机关工作和科学研究的需要。
    鉴于我国生产资料三种所有制形式的存在，在档案的所有制方面同样也存在着三种形式。如何把国家实行集中统一管理的原则和不同所有制统一起来，是关系到如何正确处理和维护国家、集体和个人之间的利益的问题。我们根据国家宪法的规定精神，既要承认和保护集体和个人的档案所有，又要根据国家利益的需要采取有重点、有区别的管理和制约。因此，在草案的相应条款中规定，集体和个人所有档案中具有重要科学、历史、艺术价值或者保密的档案，国家鼓励档案的所有者自愿向有关档案馆捐赠、寄存或者出售。移交和捐赠、寄存档案的单位或者个人对其档案享有优先利用权，并可对其档案的使用范围和时限等提出意见。这是移交、捐赠和寄存档案的单位或者个人的合法权利。关于单位或者个人“寄存”档案，“寄存”本身并不改变原来档案的所有权的性质，寄存档案的单位或者个人在必要时仍可取回由自己保管，但是档案的所有者对这一部分重要档案不得在私人之间进行买卖，也不得携带出境。同时规定：“对于保管条件恶劣，或者其他原因被认为可能导致档案严重损毁或不安全的，国家档案行政管理部门有权采取保护措施”。这样做，并不构成对集体和个人财产与利益的侵犯，而是符合国家和全体人民的根本利益的，它既是公民应尽的义务，也是国家档案行政管理部门应当行使的职权。否则就会使某些保存在集体和个人手中的国家文化财产得不到应有的保护和利用。
    （三）关于档案机构和职责的问题。草案第二章作了专门而简要的规定。这是由于长期以来我国各级档案机构都是处于一种极不稳定的状态。建国以来，经过党中央、国务院多次发布文件，各地档案机构才陆续建立起来，但每次一遇到精简机构，各地几乎都把档案机构作为精简对象而被撤销。特别是省以下市、县一级更是如此，建了撤、撤了建，翻来复去折腾，把大部分精力和时间都耗费在这上面。其结果是全国档案工作困难重重，无法顺利开展，而且使党和国家大量珍贵历史档案和现行档案，经常处于无法管理而招致毁灭或散失，档案干部队伍难以稳定。因此，我们认为，档案工作作为一项新兴事业，在当前还没有引起人们普遍认识和重视的情况下，很有必要对各级档案机构和职责，在档案法中作些相应的规定。这样做，从全国各地目前情况看，95%以上并不存在新增加机构的问题。主要目的是为了维护各地目前现有的档案机构，不再被误认为不必要存在而予撤销。这也是全国广大档案干部和学术界最为关心的殷切愿望和要求。
    （四）关于档案的开放和公布权问题。开放档案是国家科学文化事业发展的需要，也是我国社会主义民主的体现。我国宪法规定：“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助。”为了满足我国公民为振兴中华，提高民族科学水平的正当需要，创造和提供更为便利的条件，草案第二十条规定：“各级各类国家档案馆保管的档案，从形成之年起满三十年的，除按规定需要控制利用的以外，应当分期分批地向社会开放”，“中华人民共和国公民为从事有益于社会主义事业的活动，或者维护个人的合法权益，持有合法证明，均可利用已经开放的档案”。这一规定是完全必要的，也是清除“左”的思想路线束缚，坚持实事求是的科学态度，在法律上给予人民的一种应有的民主权利。无疑，它将在社会主义建设和促进我国科学文化事业的发展中发挥巨大作用。当然，所谓开放也并非是毫无保留和无条件的。一般说，满三十年后大量的历史档案已失去了它的秘密性，这也是当前国际上许多国家开放档案的通例。但是其中并不能排除不宜公开的档案的存在，对此也还是需要控制使用的。这是符合国家和民族利益的，同时对于大量的机关现行的档案，由于其形成年代较近，现实性和秘密性较强，不能实行开放；使用这些档案尚需要一定机关的批准。
    档案的开放和利用，还涉及到档案的公布权问题。草案对此也作了明确规定，即第二十二条所规定的“属于国家所有的档案的公布权，由国家授权的档案馆或者有关机关行使，未经授权和批准，任何机关或者个人均无权公布。属于集体、个人所有的档案，档案的所有者享有公布权，但必须遵守国家有关规定，不得损害国家安全和利益，不得侵犯其他集体组织或者公民的合法权益”。因为档案的公布是一个极为严肃的政治问题，实践证明，不在法律上对公布权作出必要控制，就会出现某些利用者随意公布国家档案的流弊，这样就不可能有效地维护国家和民族的利益，甚至给党和国家在政治上造成不良影响和后果。因此，开放档案充分满足利用者的正当需要和国家控制档案的公布权，都是国家整体利益所必需的。
    （五）关于法律责任问题。草案专门写了一章。主要是针对违反档案法的行为，规定了处罚的办法。鉴于我国有关法律和行政法规中对破坏国家档案的行为，有的没有作出明确规定，因此草案中对构成刑事处罚的部分，有的采取比照《中华人民共和国刑法》中最相类似的条文定罪判刑的写法。对不构成犯罪，而又情节较重的，由有关机关给予行政处罚和行政处分。这样做，对于有效地保障档案法的贯彻实施，维护国家档案的完整和安全，正确、合法地使用档案都是必要的。
    颁布档案法，是我国档案管理制度方面的一项重大改革，是我们进行现代化档案事业建设的一件大事。我们相信，《中华人民共和国档案法》发布以后，一定会得到全国广大人民和全体档案工作者的热烈拥护，从而使我国档案事业步入新的发展轨道，为社会主义建设，为祖国科学文化事业的繁荣做出更大的贡献。
    我的说明完了，请审议。 
 
 
  

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