关于《中华人民共和国行政诉讼法（草案）》的说明

关于《中华人民共和国行政诉讼法（草案）》的说明

　 1989-3-28 17:28:33

        
    ——1989年3月28日在第七届全国人民代表大会第二次会议上
    　　全国人大常委会副委员长、法制工作委员会主任  王汉斌
 
    制定行政诉讼法，是刑事诉讼法、民事诉讼法（试行）制定之后，我国社会主义法制建设的一件大事，也是我国社会主义民主政治建设的一个重要步骤。宪法规定，公民“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”，“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利”。行政诉讼法的制定，对于贯彻执行宪法和党的十三大报告提出的保障公民合法权益的原则，对于维护和促进行政机关依法行使行政职权，改进和提高行政工作，都有重要的积极的意义。对于治理经济环境，整顿经济秩序和廉政建设也有积极的促进作用。
    我国于1982年开始建立行政诉讼制度。1982年制定的民事诉讼法（试行）规定，人民法院受理法律规定可以起诉的行政案件。现在，已有130多个法律和行政法规规定了公民、组织对行政案件可以向人民法院起诉。最高人民法院和地方各级人民法院陆续建立了1400多个行政审判庭，审理了不少行政案件，为制定行政诉讼法创造了条件，积累了经验。
    法制工作委员会受委员长会议的委托，于1986年组织有关法律专家研究和起草行政诉讼法。根据宪法，总结几年来法院审理行政案件的经验，并参考、借鉴外国行政诉讼制度的一些有用的内容，先后拟订了草案试拟稿、草案征求意见稿，广泛征求各级法院、检察院、中央有关部门、各地方和法律专家、法律院系、研究单位的意见，经过研究修改，将草案提请七届全国人大常委会四次会议审议，决定将草案全文公布，广泛征求意见。现共收到中央各部门、各地方和法院、检察院的意见130多份，公民直接寄送法制工作委员会的意见300多份。全国人大法律委员会、内务司法委员会和法制工作委员会联合召开了有法院、检察院、国务院有关部门、民主党派和人民团体负责人以及法律专家参加的四次座谈会征求意见，并召开了有部分省、市人大常委会、各级法院、检察院、国务院有关部门和法律专家80多人参加的专门会议，对草案逐条进行讨论修改。根据全国人大常委会委员和各地方、各方面的意见，法制工作委员会对草案作了较多的补充、修改，经七届全国人大常委会六次会议审议，决定提请七届全国人大二次会议审议。
    现将草案的主要内容和问题说明如下：
    一、关于受案范围
    法院受理行政案件的范围，是行政诉讼法首先要解决的重要问题。对于这个问题，草案是根据以下原则规定的：第一，根据宪法和党的十三大的精神，从保障公民、法人和其他组织的合法权益出发，适当扩大人民法院现行受理行政案件的范围；第二，正确处理审判权和行政权的关系，人民法院对行政案件应当依法进行审理，但不要对行政机关在法律、法规规定范围内的行政行为进行干预，不要代替行政机关行使行政权力，以保障行政机关依法有效地进行行政管理；第三，考虑我国目前的实际情况，行政法还不完备，人民法院行政审判庭还不够健全，行政诉讼法规定“民可以告官”，有观念更新问题，有不习惯、不适应的问题，也有承受力的问题，因此对受案范围现在还不宜规定太宽，而应逐步扩大，以利于行政诉讼制度的推行。
    根据以上原则，草案规定，公民、法人和其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的，有权依法向人民法院提起诉讼。人民法院具体受理下列行政案件：（一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对查封、扣押、冻结财产的行政强制措施不服的；（三）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权和合法的承包经营权的；（四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，如请求主管行政机关履行制止拐卖妇女、制止哄抢财产等职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（六）认为行政机关没有依法发给抚恤金的；（七）认为行政机关违法要求履行义务的；（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。此外，草案还规定人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。这些规定比人民法院现行的受案范围有所扩大，对进一步保障公民、法人和其他组织的合法权益是必要的。
    同时，为了保障行政机关有效地行使行政职权，草案规定，对下列事项提起诉讼的，人民法院不予受理：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的规范性的决定、决议、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。
    二、关于行政诉讼的基本原则
    草案对行政诉讼的基本原则作了如下规定：第一，人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这是宪法规定的人民法院行使审判权的基本原则，对审理行政案件更应当予以强调。第二，人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。第三，人民法院审理行政案件，是对具体行政行为是否合法进行审查。至于行政机关在法律、法规规定范围内作出的具体行政行为是否适当，原则上应由行政复议处理，人民法院不能代替行政机关作出决定。第四，人民法院审理行政案件，依法实行合议、回避、公开审判和两审终审制度。由于行政案件审理难度较大，草案规定，人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭，不适用民事诉讼法（试行）关于“简单的民事案件，由审判员一人独任审判”的规定。第五，当事人在行政诉讼中的法律地位平等，有权进行辩论。第六，人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，如果发现有违反法律规定的，有权依照审判监督程序提出抗诉。关于人民检察院在行政诉讼中如何进一步实行法律监督问题，现在还有一些不同意见，难以作出具体规定，需要在今后的实践中进一步研究和探索。
    三、关于管辖
    草案根据便利公民、法人和其他组织进行诉讼，便利人民法院审理和判决的执行，以及有利于公正审理行政案件的原则，对管辖作了以下规定：第一，级别管辖。第一审案件一般由基层人民法院管辖，专业性较强的确认发明专利权的案件、海关处理的案件，对国务院各部门和省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件，以及本辖区内重大、复杂的案件，由中级人民法院管辖。第二，地域管辖。行政案件一般由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，由作出原具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖；复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。同时草案对特别管辖作了规定，对限制人身自由的行政强制措施不服而提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。
    四、关于受理和审判
    为了保护公民、法人或者其他组织提起诉讼的权利，避免和防止法院对有的该受理的案件不予受理，草案规定，人民法院接到起诉状，经审查，应当在七日内立案或者作出裁定不予受理。原告对裁定不服的，可以向上一级人民法院上诉。
    为了明确人民法院认定具体行政行为合法性的依据，草案规定：第一，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。第二，人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章，以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市、经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。现在对规章是否可以作为法院审理行政案件的依据仍有不同意见，有的认为应该作为依据，有的认为不能作为依据，只能以法律、行政法规和地方性法规作为依据。我们考虑，宪法和有关法律规定国务院各部委和省、市人民政府有权依法制定规章，行政机关有权依据规章行使职权。但是，规章与法律、法规的地位和效力不完全相同，有的规章还存在一些问题。因此，草案规定法院在审理行政案件时，参照规章的规定，是考虑了上述两种不同的意见，对符合法律、行政法规规定的规章，法院要参照审理，对不符合或不完全符合法律、行政法规原则精神的规章，法院可以有灵活处理的余地。
    草案规定，人民法院对行政案件的审理，应该根据不同情况，分别作出以下判决：第一，具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确的，判决维持。具体行政行为引用具体法律、法规条文有失误的，予以补正。第二，具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告改变原具体行政行为：⒈主要证据不足的；⒉适用法律、法规错误的；⒊违反法定程序的；⒋超越职权的；⒌滥用职权的。第三，被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。第四，行政处罚显失公正的，可以判决变更。至于行政机关在法律、法规规定范围内作出的行政处罚轻一些或者重一些的问题，人民法院不能判决改变。为了防止有的行政机关不按照人民法院的判决改变原具体行政行为，致使原告的权利得不到保护，草案同时规定，人民法院判决被告改变原具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。
    五、关于执行
    为使人民法院对行政案件的判决、裁定能够得到切实执行，草案规定，行政机关拒绝履行判决、裁定的，法院可以采取以下措施：第一，对应当归还的罚款或者应当给付的赔偿金，通知银行从该行政机关的帐户内划拨。第二，在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关按日处五十元至一百元的罚款。第三，向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。第四，拒不履行判决、裁定，情节严重构成犯罪的，依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任。同时，为了保障行政机关有效地行使行政管理职权，草案规定，公民、法人或其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者由行政机关依法强制执行。
    六、关于侵权赔偿责任
    建立行政诉讼制度的目的之一，是要使公民、法人和其他组织被行政机关或者行政机关工作人员侵犯的合法权益得到补救。如果赔偿问题得不到解决，人民法院的一些判决无法执行，公民、法人和其他组织被侵犯的权益不能得到恢复和赔偿，不能达到建立行政诉讼制度的目的。因此，草案规定：第一，公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为的侵犯造成损害的，有权请求赔偿。单独就损害赔偿提出请求的，应当先由行政机关处理，对行政机关的处理不服的，可以向人民法院提起诉讼。第二，行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织合法权益造成损害的，由该行政机关或者该行政机关工作人员所在的行政机关负责赔偿。行政机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的行政机关工作人员承担部分或者全部赔偿费用。需要给予行政处分的，应当给予行政处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。至于行政机关工作人员与执行职务无关的侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的个人行为，不属于行政诉讼范围，行政机关不承担责任。第三，赔偿费用，从各级财政列支。各级人民政府可以责令有责任的行政机关支付部分或者全部赔偿费用。具体办法由国务院规定。
    这里附带说明：草案建议行政诉讼法通过后，自1990年4月1日起施行。在本法施行前，人民法院受理行政案件的范围和诉讼程序仍适用民事诉讼法（试行）的有关规定。
    行政诉讼法（草案）和以上说明是否妥当，请大会审议。 
 
 
  

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