关于《中华人民共和国缔结条约程序法（草案）》的说明

关于《中华人民共和国缔结条约程序法（草案）》的说明

　 1990-8-30 19:41:21

        
    ——1990年8月30日在第七届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议上
    　　外交部部长  钱其琛
 
    我受国务院的委托，现就《中华人民共和国缔结条约程序法（草案）》（以下简称《缔结条约程序法（草案）》），作如下说明：
    一、立法的必要性
    条约是国际关系的重要法律形式。条约在我国对外关系中起着重要的作用。中华人民共和国成立40年来，已同外国缔结了数以千计的条约性文件。近年来，我国实行对外开放政策，同世界各国广泛开展国际交流与合作，缔结条约的数量也大大增加。但是，我国关于缔结条约的法律还不尽完善。我国宪法对全国人大常委会、国家主席和国务院在批准和缔结条约方面的职权作了原则规定。多年来，对哪些条约须经批准，以及从提出缔约建议到谈判、签署条约，直到条约的生效等一系列程序问题，主要依据1954年全国人大常委会《关于同外国缔结条约的批准手续的决定》和1958年《国务院关于同外国缔结条约程序的规定》（1962年修订）办理。但是，该《决定》已由全国人大常委会于1987年11月宣布失效。上述国务院的《规定》是根据该《决定》制定的，也已失去法律根据。况且，这两个法律文件都是根据1954年宪法和当时的情况制定的，已不能适应现在的情况和需要。由于这方面的法律不够完备，在对外缔约工作中存在着一些问题。因此，为了在新的形势下保证国家缔约权的正确行使。进一步发展国际合作，有必要在总结我国40年来缔约实践和过去有关规定的基础上，根据宪法，参照国际公约和国际实践，制定一部规定我国缔约程序的法律。
    二、起草《缔结条约程序法（草案）》遵循的原则
    《缔结条约程序法（草案）》的起草，外交部曾进行了多年的酝酿和准备，广泛听取了专家和各部门的意见。国务院法制局也曾邀请一些国际法和宪法专家进行论证。在起草过程中，遵循了以下原则：
    （一）要符合宪法的原则和规定。《中华人民共和国宪法》第六十七条第十四项规定，全国人大常委会决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除；第八十一条规定，国家主席根据全国人大常委会的决定批准和废除同外国缔结的条约和重要协定；第八十九条第九项规定，国务院管理对外事务，同外国缔结条约和协定。宪法的这些规定是本法的主要法律根据，也是本法的核心内容。
    （二）要与过去的法律规定相衔接。前面提到的1954年全国人大常委会的《决定》和1958年国务院的《规定》中，凡现在仍然可以适用的内容均在《缔结条约程序法（草案）》中予以保留。
    （三）要反映我国的缔约实践。建国以来，我国在缔结条约程序方面已经积累了比较丰富的实践经验，形成了许多有自己特色的行之有效的习惯做法。许多习惯做法在《缔结条约程序法（草案）》中作为法律规定固定下来。
    （四）要符合国际法和国际惯例。目前国际上有两个公约：一个是1969年的《维也纳条约法公约》；一个是1986年的《关于国家和国际组织间或国际组织相互间条约法的维也纳公约》。这两个公约集中体现了条约法方面的国际法规则和惯例。我国虽尚未加入该两公约，但两公约中的规定与我国法律和实践基本一致。起草中吸收了两公约中的一些内容，并力求与两公约保持一致。这样，也就为以后加入两公约打下了基础。此外，在起草过程中，还参考了一些国家的宪法、法律和实践，以及国际上的一些习惯做法。
    （五）要注意在重要问题上的协调把关，又要有利于对外开放和提高办事效率。在条文内容和文字上，注意在尽量使条文简明扼要的前提下，对一些重要环节和容易发生模糊的地方，力求明确具体，便于执行。
    三、《缔结条约程序法（草案）》的主要任务和主要内容
    条约是对国家有法律拘束力的国际文件，国家对所缔结的条约有义务保证其得到履行，信守条约是公认的国际法原则。因此，缔结条约是十分严肃的事情。缔约权是国家主权的内容之一。为了保证国家缔约权的正确行使，缔约工作必须统一领导和管理。《缔结条约程序法（草案）》的主要任务是，通过确立缔约程序的法律规范，明确各国家机关的职责，特别是国务院对缔约工作的统一领导，以及外交部对缔约具体事务的协调和管理，同时也使各部门在各自授权范围内顺利地开展对外缔约工作，从而更好地贯彻我国的对外政策，促进同外国的合作关系，为社会主义现代化建设服务。
    《缔结条约程序法（草案）》的主要内容有：
    （一）适用范围（第二条）
    《缔结条约程序法（草案）》所述条约，是指广义上的条约，即国际法主体之间按照国际法就相互权利义务关系缔结的书面协议，而不依其名称和形式如何。第二条列举了几种常用的条约名称，但并不排除使用其他名称和形式的条约性文件，如宪章、规约、谅解备忘录、联合声明、换文等。一个文件是否具有条约性质，不取决于名称，而取决于内容。
    （二）国务院和外交部的职权（第三条）
    根据宪法，国务院行使同外国缔结条约的职权。《缔结条约程序法（草案）》许多条款都体现了国务院对缔约工作的统一领导。
    缔约工作的政策性、法律性很强，外交部作为国家的外事工作主管部门，应在国务院领导下管理缔约具体事务，起到协调和在重要问题上协助把关的作用。
    （三）缔结条约的名义（第四条）
    条约一般都要在序言开头列出缔约各方的名称，这就是本条所说的缔约名义。国际上通常以国家、国家元首、政府名义缔结条约，某些只涉及某一政府部门职权和业务的条约，也可以以该部门的名义缔结。根据我国的情况和国际习惯，《缔结条约程序法（草案）》规定我国以国家、国家主席、政府和政府部门的名义缔结条约。“政府”即国务院，“政府部门”即国务院各部、委、直属机构。各级地方政府及各种民间机构、团结均不能缔结条约。
    根据中英和中葡联合声明，未来的香港和澳门特别行政区，经中央人民政府（即国务院）授权，可在一定领域内直接同外国缔结条约性文件，这一点已在香港基本法中作出了规定，在将要制定的澳门基本法中也将作出规定。这是根据一国两制情况形成的特殊例外，《缔结条约程序法（草案）》未涉及。
    （四）谈判和签署条约的建议和决定程序（第五条）
    根据第五条的规定，谈判和签署条约原则上都要由国务院决定，这是国务院行使同外国缔结条约职权的重要内容。第五条各款分别对以不同名义缔结条约的决定办法和条约草案审定办法作了规定，体现了国务院的统一领导和把关作用，以及外交部的协调作用，同时有利于提高办事效率，便利工作。
    （五）谈判和签署条约代表的委派（第六条）
    根据我国的情况和实践，并参照国际惯例，第六条规定代表分别由国家主席、国务院和部门首长（正职负责人）委派。此外，根据国际惯例，国家主席、国务院总理、外交部长等几类人员无须出具全权证书。
    （六）条约的批准（第七条）
    批准条约是一个国家表示同意受条约拘束的最隆重的法律手续，国际上通常由最高立法机关和国家元首行使此种权力。一般来说，只有重要的条约才需经批准。根据宪法有关条款和我国多年的实践，并参照国际上的一般做法，第七条规定我国由全国人民代表大会常务委员会和国家主席批准条约，并对哪几类条约应经批准及批准的程序作了规定。
    （七）条约的核准（第八条）
    根据宪法并参考1958年全国人大常委会的《决定》，第八条规定，除须经批准的条约以外，其他较重要条约由国务院核准。
    （八）条约的加入（第十一条）
    加入是非签署国参加多边条约的一种法律手续，具体程序由各国国内法规定。根据我国情况和国际惯例，第十一条规定加入条约应区别情况由全国人大常委会或国务院决定。
    （九）条约的接受（第十二条）
    接受是参加多边条约的一种简便法律手续，通常是些不重要的条约。有的条约须先签署后接受，有的条约则可直接接受而无须签署。根据国际上的一般做法，第十一条规定接受条约由国务院决定。
    （十）缔结条约与国内立法程序的衔接（第十三条）
    缔约国为了履行某些条约，有时可能需要修改或制定国内法律，为此，第十三条规定，有关部门在提出缔结这类条约的建议时，应提出相应的修改或制定国内法律的建议，经国务院审议同意后按法定程序办理。
    此外，《缔结条约程序法（草案）》还就条约的文字、归档、备案、公布、向联合国登记、条约集的编辑以及条约的修改、废除和退出程序作了规定。
    《缔结条约程序法（草案）》是关于缔约程序的基本法律，不可能过于具体，面面俱到，有些具体问题，包括对某些条文的解释，需要另行规定。因此，第二十一条规定，实施条例由国务院制定。
    我的说明完了，请审议。 
 
 
  

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