关于《中华人民共和国水土保持法（草案）》的说明

关于《中华人民共和国水土保持法（草案）》的说明

　 1991-2-25 21:38:42

        
    ——1991年2月25日在第七届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议上
    　　水利部部长  杨振怀
 
    我受国务院的委托，现就《中华人民共和国水土保持法（草案）》作如下说明：
    我国是个多山的国家，山区和丘陵区占国土面积的三分之二以上，受复杂的自然环境和人为活动的影响，水土流失十分严重。建国初期统计，全国水土流失面积达150多万平方公里，约占整个国土面积的六分之一，还有大面积的土地遭受风沙危害。建国以来，在党和人民政府的领导下，经过亿万人民的努力，我国的水土流失防治工作取得了显著成效。但是，不少地方出现了边治理、边破坏，一方治理、多方破坏的状况，尤其是随着能源开发和工程建设规模的不断扩大，进一步加剧了水土流失。据最近利用遥感技术对水土流失初步普查，全国现有水土流失面积远大于50年代初期。由于水土流失导致坡耕地土层冲光或者变薄，土地丧失或者降低生产利用价值，即使付出巨大的代价也难以挽回损失；水土流失造成淤毁水利工程，抬高河床，大大加重了洪水灾害；严重的水土流失还使生态环境恶化，导致水土严重流失区的人民生活贫困，制约当地经济建设的发展。因此，防治水土流失问题必须引起全社会的高度重视。
    为了搞好水土流失防治，国务院1957年制定了《中华人民共和国水土保持暂行纲要》，1982年又制定了《水土保持工作条例》。多年来，凡是依照上述法规连续开展防治的地方，都取得了积极的成效。但从形势的发展和水土流失的现状看，迫切需要加强预防和监督工作，而《水土保持工作条例》的内容和权威性都不能适应新的情况。近几年来，许多人大代表和政协委员多次建议尽快制定水土保持法，用法律手段加强水土流失的防治工作。因此，制定水土保持法是十分必要和迫切的。
    现将几个主要问题说明如下：
    一、起草过程
    1987年全国人大常委会法制工作委员会将制定水土保持法列入立法计划，要求调查研究，着手起草。水利部据此组织了由水土保持专家和实际工作者参加的起草小组。在广泛调查研究的基础上写出初稿，然后多次邀请有关专家学者和实际工作者以及县、乡、村基层干部，工矿企业的有关负责同志进行讨论研究，先后4次征求各省、自治区、直辖市人民政府，国务院有关部门和军队有关部门的意见，在此基础上草拟了《 中华人民共和国水土保持法（送审稿）》。并由国务院法制局参加，到河北、山西、陕西、内蒙古等水土流失区进一步调查研究和论证，广泛征求有关地、县、乡、村和部门的意见，然后会同有关部门又进行了认真的修改，形成了《中华人民共和国水土保持法（草案）》。这个草案于今年1月10日经国务院第七十五次常务会议通过。根据会议精神，会后又对草案进行了必要的修改，形成现在报请全国人民代表大会常务委员会审议的《中华人民共和国水土保持法（草案）》。
    二、关于预防和监督
    这个草案的显著特点是确立了新的水土保持工作方针，将《水土保持工作条例》中的“防治并重”改为“预防为主”，将预防、保护和监督工作提到首位，改变重治理轻预防的状况。这个方针不仅适用于水土流失不太严重的地区，也适用于水土流失严重的地区，即首先要控制水土的流失，做好预防保护工作，同时，对治理后的成果要切实保护好，防止再度产生水土流失。因此，确立并执行新的水土保持工作方针，有利于改变水土流失加剧的状况。
    造成新的水土流失，有自然和人为两方面的因素，预防水土流失，主要是控制不合理的人为活动。这些不合理的人为活动主要表现在两个方面：一是由于农村人口增长，对粮食、燃料、肥料、饲料的需求量急剧增长，加快或加重了对土地、植物资源的索取，如陡坡开荒、乱砍滥伐、超载放牧等，严重破坏了植被；二是开矿、筑路、开山采石、工程建设等，忽视水土保持。这些，都造成水土流失。
    为了防止和减轻水土流失，避免“先破坏后治理”所付出的巨大代价，草案第二章本着防患于未然和正确处理局部利益与整体利益关系的原则，根据可能造成水土流失的不同途径和不同行为，规定了相应的防范措施。
    加强监督检查工作是保证本法实施的重要手段。为了强化各级人民政府水行政主管部门的监督管理职能，草案专设一章，明确了各级水行政主管部门对水土流失防治的监督检查职权。鉴于水土保持工作面广量大，破坏容易治理难，仅靠水土保持监督机构难以胜任，必须充分发挥广大人民群众的监督作用，因此，草案第三条又规定一切单位和个人都有权对破坏水土资源，造成水土流失的单位和个人进行检举和控告。为了给水土保持监督和宏观决策提供科学依据，草案第三十五条还要求建立水土保持监测网络，对水土流失动态进行监测预报。
    三、关于水土流失的治理
    在做好预防保护工作的同时，有计划有步骤地对已发生严重水土流失的土地进行治理，改变水土严重流失的状况，既是现阶段经济建设的需要，也是中华民族生存和发展的重要前提。
    为了调动各方面的力量治理水土流失，草案对如何治理已发生水土流失的土地，区别不同情况作了规定。对已明确了使用权的土地，由使用者负责治理；对荒山、荒沟、荒丘、荒滩水土流失的治理，由土地所有权人或者使用权人与承包者签订水土保持承包治理合同，明确双方的责、权、利，并保护承包者在承包治理合同有效期内的合法权益。这样做能够使承包者放心大胆地投入治理活动，调动各方面的积极性，有利于加快治理进度。
    建国后40年的实践表明，以小流域为单元综合治理水土流失，是一条成功的经验，而单一措施很难奏效。目前，列为国家重点水土流失治理区的13个地区和地方上的一批重点治理区，由于推广小流域综合治理的经验，都取得了显著的生态效益、经济效益和社会效益。因此，草案肯定了这一经验。
    有必要再说明一下对坡耕地的治理。我国约有五亿亩坡耕地，已修成梯田的约800万公顷，还有近2700万公顷有待治理，占全国总耕地面积的四分之一以上。坡耕地水土流失严重，地力下降，产量低而不稳，严重影响山区的粮食产量和群众的温饱。为了切实保护耕地质量并考虑到我国地区间的差别，草案第二十五条、第二十六条分别对坡耕地的治理作了明确规定。对禁垦坡度以下的坡耕地，应当组织农民有计划地治理，采取整治排水系统、修建梯田等水土保持措施。对现有的禁垦坡度以上的坡耕地，应当在组织农民建设基本农田的基础上，按计划逐步退耕，恢复植被。在退耕之前，耕种者必须采取水土保持措施，防止水土流失。
    为落实水土流失治理责任制，保证及时治理开发建设中造成的水土流失，使防治水土流失与工程建设同步进行，草案第二十八条规定基本建设和生产单位在基本建设和生产过程中造成的水土流失，必须按照水土保持方案的要求进行治理。该方案所安排的水土流失防治费，必须用于水土流失的防治。本单位不能治理的，由水土保持行政主管部门组织人力、物力，用该项水土流失防治费代为治理。这样做可以保证各项水土保持措施的落实。否则，资金不落实，治理成为空话，待到造成严重水土流失时才治理，将会花掉更多的治理费用，并给人民造成很大的损失。
    四、关于政府在水土保持工作中的作用
    水土保持是一项长期的、综合性很强的工作，需要人民政府加强领导才能搞好。实践证明，凡是当地政府领导对水土保持工作十分重视，坚持不懈地抓紧抓好，这些地区的水土保持工作就卓有成效。草案明确了政府在水土保持方面的职责和管辖范围，要求有水土流失防治任务的地方，当地人民政府都应将水土保持工作列为重要职责，并负责组织农业、林业等各有关部门对所辖区域的水土流失进行防治，各尽其责，各出其力，各投其资，各记其功。草案还明确规定人民政府负责水土保持规划的审批，组织有关部门对兴建的水土流失防治设施进行检查验收，并对有关部门以及地区间因水土流失问题产生的纠纷进行协调或者作出处理。这样规定有助于水土保持工作正常、持续地开展。
    五、关于依靠群众和国家扶持的问题
    我国防治水土流失的任务十分艰巨，工作量很大，必须充分依靠集体经济组织和广大人民群众。现在，全国每年治理水土流失的面积约200万公顷，其中由国家和地方扶持的重点治理区完成的约100万公顷。而治理这100万公顷，由各级财政投入的仅占30%，绝大部分投入仍然依靠当地群众的劳务。但是，我国水土流失严重的地区大部分为贫困地区，由于防治水土流失是一项投入多，见效慢，社会效益很大的公益事业，仅靠当地群众的力量难以完成，因此，草案第八条、第二十七条规定，政府批准的水土保持规划确定的任务，应纳入国民经济和社会发展计划，安排专项资金，并负责组织实施。国家鼓励水土流失地区的集体经济组织和农民做好水土流失防治工作，并在资金、能源、粮食、税收等方面实行扶持政策，具体办法由国务院规定。
    我的说明完了，请审议。 
 
 
  

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