关于《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法（草案）》的说明

关于《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法（草案）》的说明

　 1992-3-27 15:46:49

        
    ——1992年3月27日在第七届全国人民代表大会第五次会议上
        全国人大常委会副秘书长  曹志
 
    根据全国人大常委会的决定，我向大会作关于《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法（草案）》的说明。
    制定全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法，是完善我国人民代表大会制度的需要。我国各级人民代表大会是由民主选举产生的各级人大代表组成的。各级人大代表通过依法执行代表职务，参加行使国家权力。宪法和有关法律对人大代表的权利、义务作了规定，但是，随着社会主义民主法制建设和人民代表大会制度建设的发展，对代表履行职责提出了进一步规范化、制度化的要求。我国各级人大代表现有360多万人，他们在参加行使国家权力，反映群众的意见和要求，协助宪法和法律的实施等方面，做了大量工作，创造了不少行之有效的做法，为制定代表法提供了实践经验。自六届全国人大以来，许多代表提出议案和建议，要求制定代表法。为了保障人大代表依法行使权利，履行义务，更好地发挥代表作用，制定代表法是很有必要的。
    第七届全国人大常委会工作要点提出，要研究制定全国人大代表工作条例。1989年7月，委员长会议要求抓紧起草代表法，并委托全国人大常委会办公厅负责起草工作。办公厅在广泛调查研究的基础上，于1990年4月起草出代表法草案讨论稿，送各省、自治区、直辖市，全国人大常委会有关部门，中央有关部门，国务院有关部委，最高人民法院，最高人民检察院和部分法律专家征求意见，并多次召开座谈会听取各方面意见。在此基础上，对代表法草案讨论稿进行了反复修改，形成了代表法草案。1991年12月、1992年2日，全国人大常委会第二十三次、二十四次会议审议了这个法律草案。全国人大常委会办公厅和法制工作委员会根据常委会委员的审议意见和各方面提出的意见，对代表法草案进行了修改。经人大常委会第二十四次会议审议，决定将代表法草案提请七届全国人大五次会议审议。代表法草案共分六章，即：总则，代表在本级人民代表大会会议期间的工作，代表在本级人民代表大会闭会期间的活动，执行代表职务的保障，停止执行代表职务和代表资格终止，附则，共四十六条。
    现就代表法草案中几个主要问题说明如下：
    一、关于起草代表法的指导思想
    起草代表法的指导思想是，以宪法为依据，从我国的国情出发，总结代表工作和代表活动的基本经验，对人大代表的权利和义务，以及在执行代表职务中需要和可能解决的问题，作出实事求是的规定，使代表工作和代表活动进一步规范化、制度化。代表法草案吸收了各地开展代表工作和代表活动的成熟的经验，使之上升为法律规定。对于目前各地正在探索的一些做法，需要进一步总结和完善，待这些经验成熟后再作规定。
    二、关于总则
    总则规定了各级人民代表大会代表依法选举产生，受原选区选民或者原选举单位的监督；规定了代表的基本职责。根据宪法关于“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关”，“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”和“全国人民代表大会由省、自治区、直辖市和军队选出的代表组成”的规定，代表法草案在总则中规定“全国人民代表大会代表是最高国家权力机关组成人员，地方各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关组成人员。”（草案第二条第二款）。这个规定，有利于增强各级人大代表的责任感，更好地行使代表权利，履行代表义务，发挥代表作用。
    三、关于代表在本级人民代表大会会议期间的工作
    草案这一章主要是按照宪法和有关法律的规定草拟的，其中，增加了全国人民代表大会会议期间对最高人民法院和最高人民检察院提出质询案的规定。宪法规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”质询是监督的一种重要形式。地方组织法规定，地方人大代表和常委会组成人员有权对本级人民法院和人民检察院提出质询案。全国人大常委会议事规则规定，全国人大常委会组成人员有权对最高人民法院和最高人民检察院提出质询案。现在，增加了：“全国人民代表大会会议期间，一个代表团或者三十名以上的代表联名，有权书面提出对最高人民法院和最高人民检察院的质询案”的规定，可以使代表提出质询案的法律规定更趋完善。这里所说的对最高人民法院和最高人民检察院的质询，主要是指对违背宪法和法律规定的行为的质询。
    四、关于代表在本级人民代表大会闭会期间的活动
    代表在闭会期间的活动，是代表执行代表职务的一个重要方面，有关法律虽有一些规定，但还不能适应代表开展活动的需要。因此，草案根据近几年代表活动的实践，对代表在闭会期间的活动单列一章，作了较为系统的规定。主要是：1、组成代表小组，开展活动；2、进行视察；3、应邀列席本级人大常委会会议和有关会议；4、采取多种方式听取和反映人民群众的意见；5、依法参加特定问题的调查委员会等。
    视察是大会闭会期间代表活动的重要方式之一。根据实践经验和各方面的意见，草案规定：“县级以上的各级人民代表大会代表根据本级人民代表大会常务委员会的安排，对本级或者下级国家机关和有关单位的工作进行视察”（草案第二十一条第一款）；“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会根据代表的要求，安排本级或者上级的代表就地持代表证进行视察”（草案第二十一条第三款）；“代表视察时，可以向被视察单位提出建议、批评和意见，但不直接处理问题”（草案第二十一条第四款）；“代表在有组织的视察中，可以提出约见本级或者下级有关国家机关负责人。有关国家机关应当作出具体安排，由其负责人或者负责人指定的工作人员听取代表的建议、批评和意见”（草案第二十一条第二款）。这样规定，有利于改进视察工作，取得更好的视察效果。
    五、关于县级以上的各级人民代表大会常务委员会同本级人民代表大会代表的联系
    加强各级人大常委会同本级人大代表的联系，对做好人大常委会的工作，发挥代表作用，有重要的意义。草案规定：“县级以上的各级人民代表大会常务委员会应当同本级人民代表大会代表保持联系”（草案第三十四条第一款）；“县级以上的各级人民代表大会常务委员会可以采取设立代表接待室、建立代表接待日、召开代表座谈会等方式，保持同代表的联系”（草案第三十四条第二款）；“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会，应当为本级人民代表大会代表和本行政区域内的上级人民代表大会代表执行代表职务提供必要的条件”（草案第三十五条）；“县级以上的各级人民代表大会常务委员会应当有工作机构或者配备工作人员，为代表执行代表职务提供服务”（草案第三十六条）。这些规定，为保障代表开展活动创造了条件，也是密切人大常委会同本级人大代表联系的必要措施。
    六、关于执行代表职务的有关保障
    考虑到我国各级人大代表绝大多数是兼职的，开展代表活动需要给予时间上的保证，同时，鉴于各地和各级人民代表大会的情况不同，人大代表开展活动的时间不宜作统一的规定，因此，草案规定：“县级以上的各级人民代表大会代表，闭会期间开展活动的时间，由本级人民代表大会或者其常务委员会根据实际情况规定”（草案第三十一条第二款）。草案还规定：“代表离开本单位执行代表职务，其所在单位按正常出勤对待，享受所在单位的工资、奖金和其他福利待遇，原承担的生产和工作任务相应免除”（草案第三十二条第一款）；“无固定工资收入的代表执行代表职务，根据实际情况由本级财政给予适当补贴”（草案第三十二条第二款）。草案还规定：“代表的活动经费，应当列入本级财政预算”（草案第三十三条）。
    宪法、全国人大组织法和地方组织法规定，全国人大代表和县级以上地方各级人大代表，在大会期间，非经本级人民代表大会主席团许可；在大会闭会期间，非经本级人大常委会许可，不受逮捕或者刑事审判。如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的机关应当立即向该级人民代表大会主席团或者人大常委会报告。根据实际需要，草案对代表执行职务的司法保障作了补充规定：对县级以上的各级人民代表大会代表，如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施（如行政拘留、监视居住、司法拘留、劳动教养等），应经该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会许可（草案第三十条第二款）；“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表，如果被逮捕、受刑事审判或者被采取法律规定的其他限制人身自由的措施，执行机关应当立即通报乡、民族乡、镇的人民代表大会”（草案第三十条第三款）。
    草案还规定：“一切组织和个人都应当尊重代表的权利，支持代表执行代表职务”（草案第三十八条第一款）；“有义务协助代表执行代表职务而拒绝履行义务的，有关部门应当予以批评教育，直至给予行政处分”（草案第三十八条第二款）；“阻碍代表依法执行代表职务的，根据情节，由所在单位或者上级机关给予行政处分”，直到依法追究刑事责任（草案第三十八条第三款）。
    七、关于暂时停止执行代表职务和代表资格终止
    关于暂时停止执行代表职务问题，现行法律未作规定。在现实生活中，出现过个别代表因刑事案件被羁押或者正在服刑而不能执行代表职务的情况。因此，草案规定：代表“因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判的”，“被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利，正在服刑的”，暂时停止执行代表职务（草案第三十九条）。
    选举法对地方各级人大代表在任期内调离或者迁出本行政区域的，作出了其代表资格自行终止的规定。鉴于代表资格自行终止还有其他不同原因，根据各方面的意见，在草案第四十一条作了补充规定。草案还规定：“代表未经批准连续两次不出席本级人民代表大会会议的”，其代表资格即行终止（草案第四十条第二款）。
    代表法草案和以上说明是否妥当，请大会审议。 
 
 
  

法治动态检索