关于《中华人民共和国妇女权益保障法（草案）》的说明

关于《中华人民共和国妇女权益保障法（草案）》的说明

　 1992-3-27 15:58:54

        
    ——1992年3月27日在第七届全国人民代表大会第五次会议上
        全国人大内务司法委员会副主任委员  邹瑜
 
    根据全国人大常委会的决定，我向大会作关于《中华人民共和国妇女权益保障法（草案）》的说明。
    一、本法的起草经过
    妇女的法律地位，体现了一个国家的文明与进步。提高我国妇女的法律地位，不仅受到党和国家的一贯重视，也受到广大妇女和人民群众的深切关注。全国人大代表自1987年以来，多次提出议案，要求制定一部有中国特色的社会主义的妇女法。这些议案得到全国人大常委会的重视和采纳。1989年，全国人大常委会指定内务司法委员会负责研究和拟订妇女法的工作。同年5月，内务司法委员会委托全国妇联、民政部会同全国总工会及有关方面专家成立了起草小组。近三年来，全国人大内务司法委员会和妇女法起草小组坚持理论与实践相结合、专家与群众相结合的原则，分别赴内地、沿海和少数民族地区，进行广泛深入的调查研究，多次召开有关地方、部门和专家的座谈会，参考了28个省、自治区、直辖市制定的保护妇女权益的地方法规和借鉴了国外有关的法规条例，在此基础上，经过反复研究修改，似订了妇女法草案，并两次按人大、民政、工会和妇联系统下发全国各地，广泛征求意见，前后收到反馈意见700多份。
    内务司法委员会自1991年4月开始，连续召开六次会议，分别听取中央有关部门和部分地方人大、政府以及法律专家、妇女工作干部的意见，并召开两次委员会会议，对《草案》进行了深入的讨论，经过反复的修改，于1991年10月将《中华人民共和国妇女权益保障法（草案）》提交七届全国人大常委会第二十二次会议进行初步审议。会后，根据常委委员的意见，全国人大法律委员会、内务司法委员会和全国人大常委会法制工作委员会又征求各地方、各方面的意见，对《草案》作了必要的修改和补充，经七届全国人大常委会第二十三次会议再次审议，决定将《中华人民共和国妇女权益保障法（草案）》提请七届全国人大五次会议审议通过。
    二、制定本法的必要性
    （一）制定妇女权益保障法是充分发挥妇女的伟大作用，实现社会主义现代化的需要。在我国11.6亿人口中，妇女约占一半，是一支具有光荣革命传统的、建设和保卫祖国的伟大力量。在长期的革命战争年代，中国妇女不怕牺牲，英勇奋斗，无私奉献，为夺取新民主主义革命的胜利，开辟通向社会主义的道路，作出了卓越的贡献，建立了不可磨灭的历史功绩。建国40多年来，我国各族妇女广泛参加政治、经济、文化、社会领域的工作，在社会主义改造、国民经济和社会发展的各条战线上奋斗，做出了优异的成绩。特别是党的十一届三中全会以来，广大妇女积极投身社会主义现代化建设和改革开放的伟大实践，为维护安定团结的政治局面，发展经济和深化改革，繁荣科学文化教育事业，推动社会主义两个文明建设，作出了突出的贡献，得到社会的公认和称赞。同时广大妇女在人类的自身生产中，在家庭建设和抚育儿童中，也作出了自己的特殊贡献，受到社会的承认和尊重。毛泽东同志有一句名言：“全国妇女起来之日，就是中国革命胜利之时。”他还说过，妇女能顶半边天。这在全国乃至全世界都产生了广泛的影响。各族妇女的实践活动充分证明了毛泽东同志论断的正确。历史经验充分证明：妇女的解放必须有共产党的领导，离不开整个革命和建设事业的发展，同时，妇女解放也推动着革命和建设事业的发展。没有妇女的彻底解放，也就没有革命和建设事业的完全胜利。继续充分调动亿万妇女的积极性，发挥她们的伟大力量，对全面贯彻执行党的基本路线和各项方针政策，执行十年规划和“八五”计划纲要，以及建设有中国特色的社会主义，必将产生不可估量的作用。因此制定保障妇女权益的法律，加强保护这样一个人数众多、肩负社会生产和人类自身生产两副重担的群体，并充分发挥广大妇女在社会主义现代化建设中的作用，是十分必要和迫切的。
    （二）制定妇女权益保障法是保障妇女基本权益的现实需要。我们国家历来十分重视妇女解放事业，关心保障妇女的合法权益。在我国的宪法中明确地规定：“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权力。”我国妇女不但获得了历史性的解放，社会地位和家庭地位取得根本改善，各项基本权利也逐步得以实现。但是，也必须看到，由于我国尚处于社会主义初级阶段，受经济、文化等条件的制约，在实现男女平等、保障妇女合法权益、充分发挥妇女作用方面还有较大差距。突出的表现在：妇女参政的比例与她们在人口中的比例不尽适应；在各级领导干部中，女干部比例尚低，而且越到基层越低。在劳动就业方面，近几年，女大学生、女研究生分配工作较难；在同等条件下，男女就业机会不够均等；在实行优化劳动组合中重男轻女，女职工被编余的较多。一些部门和单位在招工、招生中压低女性比例，片面提高女性录取分数线。城市待业青年中，女性占70％以上。妇女受教育的权利也未能全部实现，全国现有文盲中，女性约占70％；失学、辍学的儿童中，女性较多。此外，建国以后一度绝迹的拐卖妇女儿童、卖淫嫖娼等丑恶现象，近年来又死灰复燃。包办、买卖婚姻，干涉婚姻自由等违法行为，在一些地方依然存在。这一切说明，制定妇女权益保障法，是切实解决妇女权益受侵害问题的迫切需要。
    （三）制定妇女权益保障法，是完善社会主义民主和法制建设的需要。建国40多年来的实践证明，即使在社会主义制度下，从男女法律地位上的平等过渡到实际生活中的平等，也需要各个方面、各个部门的共同努力，并经历一个较长的过程。只有通过社会主义的物质文明和精神文明建设，才能为男女平等的进一步实现创造更加有利的条件。我们一定要通过各种途径包括法律途径，切实地解决那些在现有社会条件下经过努力能够解决的问题，将各种侵害妇女合法权益的现象减少到最低限度。我国立法工作已经取得了巨大的成绩，这是世界瞩目、有目共睹的事实。可是，至今我国还没有一部较全面的妇女法，这与我国维护妇女合法权益的现实情况和加强法制建设的要求，都是不适应的。还应该看到，我国的法律和法规中虽然也有各种保护妇女的规定，但是不少属于具体性的条款，而且分散在各个法律文件中。现行的这类规定存在着两点不足：一是不够完善，对改革开放以来出现的一些新情况、新问题如何解决没有相应的规定。二是不配套，缺乏对侵害妇女权益行为的惩治条款，不利于有效地执法。因此，制定一部全面的、综合性的，旨在保障妇女权益，促进男女平等的法律是我国法制建设中应该填补的空白。
    （四）制定妇女权益保障法，是我国作为社会主义国家应该履行的国际条约义务。当前，在国际范围内，争取男女平等，保障妇女权益的呼声日益高涨。中国是一个社会主义国家，应该在这一世界性历史潮流和国际交往中展示中国妇女解放所取得的胜利，并发挥她们的重要作用。联合国妇女十年中期世界会议通过了《消除对妇女一切形式歧视公约》。这个公约不仅规定了妇女的各项权利，还要求各缔约国根据本国情况，“制定法律，保证妇女得到充分的发展与进步”。我国是这一公约最早的缔约国之一，中国共产党和人民政府一贯重视维护人权，在改善人权状况方面做了不懈的努力；同时，在各项立法中，也作了许多保障妇女权益的规定；现在制定一部全面的、具有中国特色的社会主义国家的妇女权益保障法，将在世界上产生深远的影响，中国的妇女运动也必将进入更加蓬勃发展的阶段。
    三、本法的指导思想和基本原则
    本法的指导思想，是以我国宪法为依据，从社会主义初级阶段的实际情况出发，全面确立保障妇女权益的法律机制，巩固和发展妇女解放运动的成果，在社会主义现代化建设过程中进一步实现男女平等。《草案》主要是通过各种保障性的、协调性的、制裁性的和补充性的条款，将现行宪法、法律中有关男女平等、保护妇女权益的规定加以原则化、具体化和制度化，切实做到有法必依、执法必严、违法必究。
    根据上述指导思想，《草案》从总则到分则各章都贯穿下列基本原则：（一）男女权利平等。通过各项规定，将妇女在政治、文化教育、劳动、财产、人身和婚姻家庭等方面与男子平等的权利，以法律的形式全面、系统地固定下来。（二）对妇女权益实行特殊保护，在我国的现阶段，男女两性的社会地位、家庭地位还存在着某些实际上的差别；重男轻女的传统观念和习惯势力也不可能在短期内完全消除。因此，有必要在立法上采取有针对性的特殊保护措施，保障妇女权益不受侵害。（三）为体现国家和社会对妇女的关怀，强调逐步建立对妇女的社会保障制度。（四）明确规定对各种侵害妇女权益的违法、犯罪行为的处罚，用法律手段禁止歧视、虐待、残害妇女。
    考虑到我国现有的条件和便利法律的贯彻执行，在起草有关条款时兼顾了必要和可能两个方面。对那些有必要，又有可能解决的问题，《草案》中的规定比较具体详明。同时也应看到，所有的妇女权益问题的解决，是需要时间和条件的，不可能一步到位，有个渐进的过程，因此对那些虽有必要，但其实现还需要时间、近期内尚难解决的问题，《草案》中只提出纲领性、导向性的要求。
    四、本法的几个具体问题
    （一）本法的执行机构问题
    作为本法权益主体的妇女，活动在社会的生产、生活各个领域，保障妇女权益的工作同许多部门有关。我国国务院目前已建立妇女儿童工作协调委员会，各级人民政府只要采取组织措施，认真协调有关部门，是能够做好贯彻执行本法工作的。对其机构和名称不作具体规定，既不影响本法的实施，也体现了一定的灵活性。故在《草案》总则中规定：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府，采取组织措施，协调有关部门做好妇女权益的保障工作。具体机构由国务院和省、自治区、直辖市人民政府规定。”
    （二）人民代表大会中女代表的比例问题
    妇女参政是妇女政治权利的重要体现。人民代表大会中女代表占有适当比例是妇女参政的重要保证。《草案》对此作了规定。目前七届全国人大代表中女代表的比例为21.30％，今后只要各级领导重视，主动多做工作，在实际工作中积极引导，争取全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表中女代表的比例逐步有所提高，是完全可以做到的。
    （三）劳动就业问题
    妇女大量地、社会规模地参加劳动，是妇女解放的必由之路。我国妇女劳动就业的范围，远远超过世界的许多国家。目前存在的主要问题是，在同等条件下，妇女就业较男子困难。所以《草案》在第二十二条中明确规定了除不适合妇女从事的特殊工种或者专业外，不得以性别为由，拒绝录用妇妇或者提高对妇女的录取分数线。关于延长女职工、女干部退休年龄，是近年来多次提出的要求，虽有一定的道理，但据反复调查，目前不同行业、不同界别、不同层次的妇女对退休年龄的要求不尽相同，实际情况也比较复杂，很难在妇女法中作出统一规定。实际上，国务院和有关部门对此问题十分关注，已先后发出几个文件，作出了延长部分女干部、女专家退休年龄的有关规定，关键在于认真贯彻执行。
    （四）妇女人身权利的特殊保护
    《草案》在确认男女公民人身权利完全平等的前提下，针对妇女的特点制定了若干保护性的措施，内容涉及妇女的人身自由权、生命健康权、肖像权、名誉权等。目前，侵害妇女人身权利的现象时有发生。《草案》第三十四条至第三十九条针对这些问题所作的各项具体规定，既是保障妇女权益的需要，又是维护社会稳定、建设社会主义两个文明的要求。
    （五）对离婚妇女合法权益的特殊保护
    妇女享有与男子平等的离婚权利，是我国婚姻家庭制度改革的重要成果。可是，离婚给女方带来的困难往往大于男方。《草案》第四十二条规定：“女方按照计划生育的要求中止妊娠的，在手术后六个月内，男方不得提出离婚。女方提出离婚或者人民法院认为确有必要受理男方离婚请求的，不在此限”。这是对《中华人民共和国婚姻法》第二十七条的重要补充，有利于保护妇女的身心健康，有助于计划生育工作的开展。此外，对离婚时房屋的所有权，女方的住房困难，责任田和宅基地的处理，以及子女的监护和抚养等问题，《草案》都根据男女平等、保护妇女合法权益的精神，作了相应的规定。
    （六）法律责任和处理程序
    本法的内容同许多现行的法律、法规有关。为了在法律责任问题上避免交叉和重复，《草案》第四十九条特别指出：“违反本法规定侵害妇女合法权益，其他法律、法规已规定处罚的，依照该法律、法规的规定处罚。”对那些其他法律、法规未规定处罚或者规定不够具体的违法、犯罪行为，《草案》在有关条款中列举了需要追究行政责任或者法律责任的各种情形和相应的处罚办法。关于处理程序，《草案》第四十八条第一款指出：“妇女的合法权益受到侵害时，被侵害人有权要求有关主管部门处理，或者依法向人民法院提起诉讼。”除此之外，《草案》第四十八条第二款还规定“妇女的合法权益受到侵害时，被侵害人可以向妇女组织投诉，妇女组织应当要求有关部门或者单位查处，保护被侵害妇妇的合法权益”，则是《草案》中新增的内容。向妇女组织投诉，并非追究违法人责任的必经程序，但是，通过这一渠道，可以防止妇女投诉无门，并且杜绝执法工作中不应发生的推诿、拖延等现象。妇女组织的参与和监督，有利于督促主管部门为保障妇妇权益发挥各自的职能作用。
    以上说明是否妥当，请连同《中华人民共和国妇女权益保障法（草案）》一并予以审议。 
 
 
  

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