关于《中华人民共和国税收征收管理法（草案）》的说明

关于《中华人民共和国税收征收管理法（草案）》的说明

　 1992-2-20 16:19:30

        
    ──1992年2月20日在第七届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上
        国务委员兼财政部部长  王丙乾
 
    我受国务院的委托，现对《中华人民共和国税收征收管理法（草案）》作如下说明：
    为了完善税收法制建设，强化税收征收管理，自1989年以来，我们经过调查研究，在总结实践经验，听取各省、自治区、直辖市人民政府、国务院各有关部门和高法院、高检院以及部分法学专家、学者的意见的基础上，拟订了《中华人民共和国税收征收管理法（草案）》。
    一、立法的必要性
    税收是国家财政收入的主要来源，宏观调控的重要经济杠杆，在实现我国社会主义现代化建设第二步战略目标中，税务机关担负着十分繁重的任务。党的十一届三中全会以来，伴随着经济体制改革，我国税制改革深入展开，在较短的时期内初步建立起具有中国特色的复合税制体系，进一步发挥了税收组织收入和调控经济的重要职能作用。为了保证国家各项税收法律、法规的贯彻实施，加强税收工作，国务院于1986年4月21日发布了《中华人民共和国税收征收管理暂行条例》（以下简称《征管条例》），使征收管理工作有了一个较为系统的执法依据。《征管条例》实行以来，对于坚持以法治税，统一税收征管制度，加强税收监督管理，保证国家财政收入都起到了重要作用。但是，近几年来随着我国国民经济的发展和经济体制改革的深化，税收工作任务日益繁重。目前由税务机关组织的收入一年近3000亿元，占国家财政总收入的90%以上；税收直接参与国民收入分配和再分配，已广泛地介入经济、社会的各个领域，处于各种利益分配矛盾焦点上，偷税与反偷税、避税与反避税的斗争十分尖锐、复杂。这种形势对税收征管提出了更高的要求，而现行的《征管条例》已不完全适应这种形势的要求，需要进一步完善。
    （一）现行税收征管法律、法规的适用范围不统一、不规范。我国现行国内税收的征收管理是依照《征管条例》执行，而涉外税收的征收管理则是按照各个涉外税法的有关条款执行，使得国内税收和各种涉外税收在违章处罚的标准和一些征收管理的要求等方面不尽一致（如：滞纳金的加收率，国内税收为5‰、工商统一税为1‰、涉外企业所得税为2‰）。这样不仅内外税收政策不统一、规定不合理，不利于执行，而且也造成对内对外解释上的困难。这种“内外有别、税税有别”的做法，在改革开放初期作为过渡是必要的。但是，随着改革开发的深入和完善法制建设的客观要求，制定统一的税收征管法愈显重要。目前国内税收的征管经过几年的改革实践，已基本形成体系，涉外税收的征管也逐步规范和统一，内外税收征管规定合二为一的条件业已成熟。从国际上看，发达国家和相当一部分发展中国家和地区都有对内对外统一适用的税收征收管理法。因此，制定统一的内外税收征管法也是符合国际惯例的。
    （二）税收征管手段不完善，不利于依法治税和保证财政收入。税收的强制性是任何一种税收制度的共同特征，任何一个国家概莫能外。而现行税收征管法规中，赋予税务机关必要的行政强制执行权不够。与一些经济发达国家相比，中国税务机关征税的强制性较弱。例如，税务机关对纳税人利用帐户转移资金、偷逃税款的行为没有控制手段和措施；对拖抗税款、滞纳金、罚款的纳税人没有直接行使的强制执行手段，使得税务机关不能及时征收税款，难以严格执法，不利于有效地制止偷、漏、欠、抗税行为的发生。为此，需要通过立法完善税收征管手段。
    （三）不适应经济形势发展需要。近几年来，为了繁荣经济，促进改革开发，国家允许在坚持以公有制为主的前提下多种经营方式的存在，使得经济领域中各种形式的承包经营、租赁经营、股份经营和转让、兼并、联营以及异地经营、跨行业、跨国经营乃至各种经济联合体发展较快。对它们如何进行税收管理，急需制定相应的法律，以适应实际需要。
    （四）现行征管法规的法律效力有待提高。为强化税收征管，继《征管条例》之后，国务院多次作出加强税收工作的决定，并赋予税务机关一些必要的权限，国务院有关部门也单独或联合制定了贯彻的具体办法。这些规定在一定程度上增强了税务行政执法的力度，实践证明是有效的。但其法律效力仍显不够，实施的范围较为狭窄，难以充分发挥其应有的作用。因此，无论对内对外都需将现行税收征管法规的内容通过立法上升为国家法律，以提高法律效力。
    我们认为，制定税收征收管理法，有利于进一步完善和健全我国税收法律制度，对于加强税收征收管理，保障国家税收法律、法规的贯彻实施，维护国家的税收权益，保护纳税人的合法权益，将发挥重要的作用。
    二、立法的原则
    七届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》提出：要“按照统一税政，集中税权，公平税负的原则，逐步理顺税制结构，强化税收管理，严格以法治税，充分发挥税收在增加财政收入和对经济实施宏观调控的重要作用。”我们以此作为起草税收征收管理法的指导思想，在立法上遵循了以下几条原则：
    （一）以现行的《征管条例》和各个涉外税法以及国务院近年来为加强税收管理所制定的一些法规和有关规定为基础；
    （二）根据发展社会主义商品经济对税收工作的要求，总结、吸收近几年来税收征管工作的经验；
    （三）从我国的实际出发，借鉴国外税收征管的有益做法，本着必要与可行的原则，对现行税收征管法规的内容进行调整、充实，使其进一步系统化、规范化；
    （四）通过立法，使纳税人依法履行纳税义务并保护自己的合法权益，使税务机关依法履行职责并接受社会监督和司法监督，同时力求使一切与税收有关的社会行为都纳入法制轨道。
    三、税收征收管理法的适用范围
    税收征收管理法应是一个适应我国各税种征收管理的综合性法律。但考虑到目前由财政部门负责组织征收的农业税、牧业税、耕地占用税、契税等税种，与税务机关负责组织征收的税种相比，在征收和管理上有一些差别，不宜完全适用税收征收管理法。另外，海关属国家特别授权可以征税的机关，其征收的关税和船舶吨税已按国际惯例单独立法。因此，草案第二条规定：“凡依法由税务机关主管的各种税收的征收管理，除国家法律另有规定的外，均适用本法。”草案第五十一条规定：“农业税、牧业税、耕地占用税、契税的征收管理，比照本法执行。”“关税、船舶吨税及海关代征税收的征收管理，依照国家有关规定执行。”
    四、草案的结构和主要内容
    草案共六章，五十四条。这一基本结构是按税收征管的基本程序和要求设置的，即按税收基础管理、税款征收、税务检查、税务行政处罚分章。这种结构既明确了征纳双方的权力（利）和义务，又使履行的程序清晰可循，有利于共同遵守，相互监督，以保证税收法律、法规的全面贯彻实施。
    草案与现行《征管条例》比较，新增和修改的主要内容是：
    （一）税务机关有根据认为纳税人有逃避纳税义务行为的，可以责令其限期进行纳税清算；在限期内发现纳税人有转移、隐藏应纳税的产品、商品、货物以及其他财产或者其他应税收入的迹象的，税务机关可以书面通知其开户银行或者其他金融机构对其存款暂停支付（草案第二十九条）。这是税收征管所必需的一项保全措施。近几年来，纳税人通过银行帐户转移资金，偷逃国家税款的情况越来越严重，造成国家税款大量流失。急需采取相应的保全措施，以便更加有效地控制偷漏税。在国际上，很多国家都把赋予税务机关冻结帐户、暂停支付的权力视为实行有效税务管理的基本条件。如欧共体各国以及日本、美国、塞内加尔、保加利亚等国家，在其税法或者其他有关法律中都有类似规定：银行保守秘密不适用于税务机关；税务机关可以通知银行冻结纳税人的存款。借鉴国外的经验，根据我国的实际情况，对税务机关采取税收保全措施作了规定。同时，参考一些国家的有关法律规定，特别是税务机关拥有较大权力的国家的做法，在草案中对税务机关采取税收保全措施规定了比较严格的限制条件。为了保证这一规定的正确执行，草案不仅明确规定，采取税收保全措施，必须经县以上税务局（分局）局长批准，而且还规定，扣押、查封的产品、商品、货物或其他财产的价值和暂停支付的金额，都要以相当于纳税人应当履行的纳税义务为原则；税务机关采取税收保全措施不当，致使纳税人的合法利益遭受损失的，税务机关应当负赔偿责任。
    （二）对纳税人、扣缴义务人未按规定期限缴纳或者代缴税款及纳税担保人未按规定缴纳所担保的税款，经催缴后仍未缴纳的，税务机关有权扣留、查封其产品、商品、货物以及其他财产变价抵缴（草案第三十条）。这一规定的目的在于完善税收管理制度和强化税收执法手段，有效地控制和查处偷税抗税等违法行为。1988年底国务院作出规定，对临时经营者可以扣留其部分货物，限期缴纳税款；对逾期不缴的，可以将所扣留的货物变价抵缴。这一规定执行以来，对于保证国家税收，起到了明显的作用。仅临时经营营业税一项，1989年就征收16.4亿元，比上年同期增长66.5%，各方面对此反映也是好的。因此，这一规定有必要在法律中肯定下来，并适用于所有违反税收法律、法规的纳税人、扣缴义务人和纳税担保人。近几年，纳税人拖抗税款、滞纳金、罚款以及扣缴义务人和纳税担保人拖缴代扣代收税款和所担保税款的情况非常严重，原因虽是多方面的，但税务机关没有强制执行手段是重要原因之一。强制执行手段，不仅在我国海关、物价、工商行政等法律、法规中有规定，而且在国际上也很普遍。大部分国家都有这方面的法律规定。如美国规定，税务机关对欠税者的财产可以扣留、查封或没收，变价抵缴；日本规定，对拒绝缴纳税款的纳税人，税务机关有权没收其财产抵缴税款；意大利规定，税务机关有没收和拍卖纳税人财产的权力；泰国规定，对有代扣税的单位和个人未按规定扣税的，税务机关有权拍卖其财产。
    （三）将现行个人所得税法中关于未结清税款、滞纳金、罚款的纳税人不得离境的规定，扩大到适用于各税（草案第三十一条）。个人所得税法施行细则中明确规定，需要出境的纳税人，必须清缴税款后方可出境。随着对外开放的扩大，进出境人员的结构发生了较大变化，已不再仅限于缴纳个人所得税的外籍个人，还包括在我国境内应纳税的中外合作经营的外方代理人、外资企业的业主、私营企业的业主和各类企业承包经营的承包者以及在我国境内拥有应税财产的个人等，他们出境需要清缴的税也不再仅限于个人所得税，还涉及到其他各种税收。为此，需要在税收征收管理法中确立离境清税制度，以适应扩大了的出境纳税人的新情况，确保国家税收管理权的有效行使。上述强制征收手段的运用，在国际上也很普遍。如：泰国规定，将离开泰国的外国人，必须付清所有税款，没有完税证书不得离开泰国；挪威规定，如果承担纳税义务的某些挪威公民打算到国外居住，而且居住的时间至少六个月，在他们离开挪威前，必须缴清所有税款，或将其财产的一部分作为税款抵押品，否则，税务官员可以通过警察阻止其离境。
    （四）加收滞纳金的标准统一为2‰（草案第二十四条）。关于滞纳金的加收率，现行的税收法律、法规规定不一致。如《征管条例》规定为5‰；个人所得税为5‰；工商统一税为1‰；50年代初的车船使用牌照税、城市房地产税为1%；外商投资企业和外国企业所得税为2‰。为了内外统一，负担合理，便于执行，我们在草案中将滞纳金的加收率统一确定为2‰。这一标准与1991年4月七届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》规定的比例是一致的。
    （五）对扣缴义务人未按规定履行扣缴义务的处罚，由现行参照对纳税人的规定执行改为对扣缴义务人单独规定处罚标准。这主要是考虑到扣缴义务人和纳税人所履行的义务不同，二者所负的法律责任也应有所区别。为此，草案中规定扣缴义务人不按规定扣缴税款的，税务机关除责令其补缴税款外，可处以未扣或者少扣、未收或者少收税款一倍以下的罚款；对已扣、已收税款未按规定期限缴入国库的，税务机关除责令限期缴纳外，可处以五千元以下罚款；逾期仍不缴纳的，由税务机关依法追缴，并可处以一万元以下的罚款。对未按规定期限缴库情节严重的，比照刑法第一百二十一条的规定，追究其法定代表人和直接责任人的刑事责任。这一规定，与《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》的规定也是一致的。
    五、税收征收管理法与现行税收法律、法规的衔接问题
    税收征收管理法一经公布施行，《征管条例》及其有关规定即行废止。本法公布施行前的各个单项税收法律、法规中凡与本法相抵触的条款，均以本法为准；本法没有规定，而单行税收法律、法规有特别规定的，可以继续执行。本法公布施行后，凡依法由税务机关主管的各种税收的征收管理，除国家法律对税收征收管理另有特殊规定外，均适用本法。我国政府与外国政府所订立的有关税收的协定同本法有不同规定的，依照协定的规定办理。
    我的说明完了，请审议。 
 
 
  

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