关于对《中华人民共和国公司法（草案）》的意见的汇报

关于对《中华人民共和国公司法（草案）》的意见的汇报

　 1993-6-22 16:56:39

        
    ——1993年6月22日在第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议
    　　全国人大常委会法制工作委员会副主任  卞耀武
 
    七届全国人大常委会第三十次会议对中华人民共和国公司法（草案）进行初步审议后，法制工作委员会将公司法（草案）印发中央有关部门、各省、自治区、直辖市、部分城市、大中型企业和股份有限公司、有关法律院校和研究机构等210多个单位广泛征求意见。同时，组成调查组分批到上海、广东、福建、海南、江苏等地进行调查研究，先后召开有当地人大常委会、政府有关部门、股份制公司等企业、专家以及法院、检察院等各方面参加的二十多次座谈会，并考察了十几个股份制公司，调查了解几年来公司开办和运行的情况及存在的问题，征求对公司法（草案）的修改意见和建议。
    大家认为，党的十四大确定了我国建立社会主义市场经济体制的目标，制定公司法对我国建立规范的公司制度，保障公司的合法权益，维护社会经济秩序，保障和促进社会主义市场经济的健全发展，具有重要作用。公司法（草案）的内容比较完整，有关公司组织和行为的重要的、基本的规范大体具备了，草案的框架比较合理，实体性规定和程序性规定比较适当，希望进一步修改后，尽快颁布施行。
    同时，不少常委会委员、有关部门、地方、企业和专家还对草案提出了修改意见及需要继续研究的问题。现将主要意见和问题汇报如下：
    一、关于规定几种公司形式的问题
    公司法（草案）总则第二条规定，“本法所称公司为有限责任公司和股份有限公司。”对于这一规定，一部分地方、部门、专家认为，草案仅规定有限责任公司、股份有限公司两种公司形式还不够，应当增加规定无限责任公司和两合公司，使公司法更加完整。他们提出，我国已有一定数量的个人及家庭开办的私营企业，对其应按无限责任公司进行管理。同时，有些负无限责任的出资人与负有限责任的出资人共同出资经营，又构成两合公司形式。因此，在法律中对多种责任形式的公司作出规定，以适应今年经济活动发展的需要，有利于投资人根据各自情况，选择经营的公司形式。
    多数地方、部门、企业和专家认为，目前草案规定有限责任公司和股份有限公司两种形式是适当的，既符合国际发展趋势，也符合我国国情。从国际上看，无限责任公司、两合公司在公司制度发展初期具有一定数量，目前存在的数量越来越少，取而代之的是大量的有限责任公司、股份有限公司；从我国实践看，对有限责任公司和股份有限公司已具有一定的实践经验，所占比重较大。对所有公司形式都加以规定，当前并无必要。法律对其他公司形式未作规定，并不意味不能设立，可以在实践中进行探索，有必要时再对公司法进行补充。
    二、关于公司的设立条件
    公司法（草案）对有限责任公司、股份有限公司的设立条件、注册登记程序等作了比较严格、具体的规定。多数意见认为有必要制定这样的规范。一些地方、部门、企业和专家对这些规定提出以下意见：
    ⒈关于设立公司的审批程序。草案第四条规定，“设立有限责任公司、股份有限公司，具备本法规定的条件的，可以申请登记为公司。法律、行政法规对设立公司规定必须报经审批的，在公司登记前依法办理审批手续”；第七十五条规定，“股份有限公司的设立，必须经过国务院授权的行政主管部门批准”；第八十三条规定，“未经国家证券管理部门批准，发起人不得向社会公开发行募集股份”。
    各地方、部门、企业和专家比较一致的意见是，为适应市场经济体制的要求，应当改变过去设立企业统统由行政主管部门审批的制度，同时考虑到有关监督管理措施尚未配套的情况下，实行全面直接注册登记制度条件还不够成熟，因此赞同草案规定的原则，即：除特殊行业、专营公司和少数有特殊要求的公司，须依照法律、行政法规的规定在公司设立前办理审批手续外，凡符合公司设立的法定条件的，可以申请登记为公司，不需要另行办理审批手续。这样既简化了手续，又实施了必要的有效的调控和监督。
    一部分地方、企业和专家提出，目前除8项法律规定外，有许多项行政法规、地方性法规、政府规章甚至主管部门的文件对设立企业作了前置审批的规定，尚未得到清理和废止，为防止执行中仍层层审批，建议草案明确规定，有限责任公司符合法定条件的，都可以直接注册登记，其经营业务涉及特殊行业或需特许的，再办理许可手续。同时，还建议，为促使主管部门对下属企业松绑，防止审批股份有限公司过程中的不正之风，对设立股份有限公司，不应规定须经行政主管部门批准，而规定由证券管理部门依据发行股份的法定条件，结合对证券的总量调控，进行审批和监督。有的部门、地方认为，现有企业不经过其行业主管部门批准而自行决定实行股份制，容易出现混乱和失控，对设立股份有限公司必须经国务院指定的部门审批。
    ⒉关于公司注册资本的最低限额。草案第十三条规定，“有限责任公司注册资本的最低限额为人民币三十万元。对不同行业和不同经营规模的有限责任公司，需要其注册资本高于最低限额的，由国务院另行规定。”草案第七十八条规定，“股份有限公司注册资本总额的最低限额为人民币一千万元”。
    对有限责任公司注册资本的最低限额，有三种意见：一种意见认为，三十万元数额太高，许多商业、服务业及科技咨询性企业达不到这个标准，不利于第三产业和贫困地区的公司发展，应降低为五万元或十万元。另一种意见认为，三十万元数额还偏低，由于物价变动，公司作为偿还债务的财产保证非常有限，应当再定得高一些。再一种意见认为，由于各行业经营特点要求不同，发达地区与不发达地区差异很大，法律中不宜执行一个标准，也难于分类规定众多的标准，建议授权国务院另行规定，适时进行调整。
    对股份有限公司注册资本的最低限额，有以下意见：一种意见认为，一千万元数额基本适当；另一种意见认为，这个数额偏高，使中小企业无法采用股份有限公司的形式，宜降为三百万元或五百万元；再一种意见认为，对于定向募集股份的公司，一千万元基本适当，但对于向社会公开募股并上市交易的公司，应当规定更高的数额。
    对于上述问题，有关部门、专家认为，设立公司其注册资本必须坚持真实、自有、如期到位的原则，应当使其成为经济实体。对于有限责任公司注册资本最低限额，倾向于授权国务院根据不同行业和不同情况另行规定；对于股份有限公司注册资本最低限额，根据股份有限公司的公开性、公众性的要求，其资本规模应适当大一些，最低限额当前为一千万元左右是可行的。
    ⒊关于设立有限责任公司的缴资问题。草案第十六条规定，“出资人、股东应当按照公司章程规定足额缴纳所认缴的出资。出资人、股东以货币出资的，应当将货币出资一次足额存入准备设立的有限责任公司临时帐户；以实物、工业产权、非专利技术或者土地使用权出资的，应当依法办理转移财产的手续。外商对有限责任公司缴纳出资，其他法律、行政法规有特别规定的，依照特别规定执行。”草案第十九条规定，“出资人、股东全部缴足出资后，由出资人、股东的代表人或者代理人向公司登记机关申请设立登记。”
    对设立有限责任公司的缴纳出资程序，有两种意见：
    一种意见认为，国外有限责任公司一般出资人比较少，规模比较小，采取出资一步到位的作法是可行的，我国设立有限责任公司不少规模比较大，应当允许按建设周期分期缴付出资，目前外商投资企业也是采取这种作法。为了防止公司登记后的后期出资不到位问题，可以规定出资人应当提供担保，并以所认缴的出资额和登记的注册资本额承担责任。
    另一种意见认为，两次清理整顿公司中反映的一个突出问题是虚假出资或出资不到位而取得公司注册，由于无力偿债而产生连锁债务，扰乱了社会经济秩序。为了规范公司的设立行为，对设立程序规定得严格一些是必要的，赞同草案规定的原则，即有限责任公司的出资人和股份有限公司的股份认购人，都必须在公司登记之前，全部、如实缴纳其出资，必须经过规定的资产评估机构和验资机构出具评估和验资证明，接受公司登记机关的查验，符合条件的才予以登记注册。至于一些投资总额比较大的有限责任公司，可采取分段增资并变更注册资本的方式，不一定一次性将投资总额全部作为注册资本，以此解决分期出资的客观要求。
    ⒋关于公司的经营范围。草案第十四条规定，“有限责任公司的经营范围应当与其注册资本和经营条件相适应。”草案第十二条、第八十条分别规定有限责任公司章程，股份有限公司章程中必须载明公司的宗旨和经营范围。
    对设立公司如何确定其经营范围的问题，有两种意见：
    一种意见认为，应当根据公司的资金规模和具备的条件，由公司登记机关核定其经营范围，公司应当在核定的经营范围内从事活动，草案应当明确这一原则。
    另一种意见认为，目前除特殊行业外，为转换企业经营机制，扩大企业自主权，许多企业已经开展多种经营，各地方在管理上也已放宽对经营范围的限制，用行业分割的管理办法不利于企业在合理的范围内主动适应市场变化，不符合市场活动的要求，同时考虑到经营范围表明公司法人的权力能力和行为能力，因此建议规定，除特殊行业外，经营范围由公司章程约定，报公司登记机关备案。
    对这个问题，在调查研究中，地方、企业和专家的多数意见认为，公司的经营范围应当允许公司根据市场变化和自身资金、财产状况进行选择和适时调整，原则上公司的经营范围由公司章程约定，报公司登记机关审查核准，公司调整经营范围应依照法律程序修改公司章程并办理变更登记手续，这样既赋予公司经营决策的自主权，又有必要的法律规范。
    三、关于有限责任公司的内部组织机构问题
    草案规定有限责任公司可以分为三种具体方式，一是国家单独出资设立的；二是法人或外商投资者单独出资设立的；三是二个以上五十个以下股东共同出资设立的。草案第二十八条规定，“有限责任公司可以设立股东会，也可以不设立股东会。设立股东会的，股东会由全体股东组成，为公司权力机构。有限责任公司不设立股东会的，可以设立董事会，董事会履行公司权力机构的职权。”草案第三十四条规定，“国家单独出资设立的有限责任公司设立董事会，其成员不得少于三人，由国家授权的部门选任。”草案第三十五条规定，“设立股东会的有限责任公司，根据本公司的实际情况，可以设立董事会，其成员不得少于三人；也可以设一至二名董事。董事由股东会选举产生。”
    关于有限责任公司内部机构体制，有几种意见：
    一种意见提出，按照草案的规定，有限责任公司可以设股东会，也可以不设股东会，可以设董事会，也可以只设一、二名董事，这样规定任意性太大，缺乏规范性，应当按照国际上公司内部机构的通行规则和近一、二年设立的公司的通常做法，将公司内部必设的机构股东会、董事会、监事会（监事）的地位、职责规定清楚。
    另一种意见认为，有些有限责任公司规模不大，出资人数也比较少，包含资合和人合的双重性质，其内部机构应充许比较灵活，可以授权公司章程自行决定设置哪些机构。草案中没有必要规定设立或不设股东会、董事会、监事等具体形式及它们之间的关系。
    再一种意见提出，草案规定的国家单独出资设立的有限责任公司实质上是指国有企业，按现行的全民所有制工业企业法规定，企业内部实行厂长（经理）负责制，并通过职工代表大会等形式实行民主管理，而按照公司法草案的规定，国有公司实行董事会制。一个企业是全民所有制企业，同时又符合公司法规定条件，今后是适用公司法的规定还是适用工业企业法的有关规定？对国有企业采用了公司形式的，应当适用公司法的规定，建议草案对这个问题予以明确。同时，原国有企业改组为有限责任公司的，原职代会的民主监督管理的职能与新设置的监事的监督职能是什么关系，应在草案中加以明确。
    还有一种意见认为，公司内部机构体制涉及到所有权和经营权的关系，涉及到公司的有效决策和运营，涉及到公司内部事务和外部关系规范化，涉及到股东、经营者和债权人的权益保护，因此，原则上，应当结合我国实际和公司正当发展的需要，借鉴国际上公司普遍实行的内部管理体制，一般应当设立股东会、董事会，用一定的法律规范纠正以往不规范的作法，同时，又从我国特有情况出发，对国有公司作出一些灵活性的特别规定。
    四、关于股份发行和职工所持股份转让问题
    ⒈关于股份发行方式。草案第七十六条规定，“股份有限公司的设立，可以采取发起设立和募集设立的方式。发起设立，是指由发起人认购公司应发行的全部股份而设立公司。募集设立，是指由发起人认购公司应发行股份的一部分，其余部分向社会公开募集而设立公司。”
    对这一规定，有两种意见：一种意见认为，募集设立应当分为“定向募集”和“社会公开募集”两种，在企业股份制试点中，有些国有企业改组为股份有限公司采取了向内部职工和特定法人发行股份的定向募集办法，草案对此应有所反映。另一种意见认为，从企业股份制试点情况来看，定向募集股份的作法存在许多不规范情况，行政干预因素比较多，缺乏应有的公开性和透明性，特别是已批准预定上市的公司，在事先定向募股时，有的企业负责人配售的股份数额较大，有的企业向有关部门主管人员送股这些不正常现象带来不少问题和矛盾。因此，虽然定向募集可以作为试点初期的一种过渡性办法，但在草案中不应当规定定向募集的作法，而应统一采取具有公开性、公正性的社会公开募股作法，这样既在法理上符合股份有限公司公开性的要求，又利于在实践上防止用股票走后门、拉关系等弊端。
    ⒉关于职工所持股份转让问题。草案第一百零五条第二款规定，“公司职工持有的公司配售的股份，自持有该股票之日起三年内不得转让”。
    对这一规定，多数意见认为，从实践情况看，用法律或行政规定限制职工所持股份三年内不得转让行不通，一些地方已经形成地下转让的黑市，按照同股同权的原则，职工与社会个人应具有平等的股权转让的权利，建议取消这种限制。一部分意见认为，职工取得本公司股份带有一定的优惠，职工持有本公司股份并要求一定期间保持该股份，有利于促使职工关心本公司的生产经营，因此，以法律规定对内部职工股转让的限制是适当的。还有一部分意见认为，原则上职工持股是社会公众持股的一部分，应当同股同权；但对以优惠条件向内部职工配售股份的，应有一定范围和条件的限制，至于是否限制其向社会转让，应由公司章程进行规定。
    五、关于国家股的管理问题
    关于国家持有的股份的管理，草案第七十四条规定，“国有企业改组成为股份有限公司的，该企业可以单独作为发起人”；第一百零四条规定，“由国家授权投资的部分或者机构持有的股份，必须经国家证券管理部门批准，方可转让。”
    许多部门、地方、企业和专家提出，国有企业改组为股份有限公司后，原企业的国有资产折为股份，由谁来代表国家行使这部分股权，是当前需要解决的一个重要问题。有的主张应由国有资产管理部门（未设国有资产管理部门的由同级财政部门）直接持有国有股股权，并委派股权代表。有的主张，由主管部门代表国家行使国有股股权，同时委派股权代表。有的主张，由原企业经营者和领导班子来代表和行使国有股股权。还有的意见主张，成立全国和地方的国有资产经营公司，实行控股投资，代表国家负责国有资产的经营管理。目前各地做法不一，上述几种意见中所反映的作法都有。
    关于国家持有的股份的转让问题，有的地方、企业和专家提出，应实行谁代表国家、谁有权决定转让的原则，草案关于国有股的转让必须经国家证券管理部门批准的规定值得研究。
    多数中央有关部门和省、市的意见认为，国有股股权的管理涉及整个国有资产管理体制，牵扯到国有资产产权的界定、投资体制等问题，当前应抓紧制定国有资产管理法加以规定，公司法草案中对国有股的代表和转让问题，仅在公司法的范畴内作原则性规定或程序性规定比较适当。
    六、关于公司的分立
    草案第六十一条、第一百八十条分别对有限责任公司、股份有限公司的分立作了规定，即公司将全部财产分割新设立二个以上公司为新设分立，原公司应当依法进行清算。公司以其部分财产设立另一公司为派生分立，原公司需要减少注册资本的，应当依法办理减资手续。公司分立时，应当依法通知或公告债权人，债权人提出异议的，如果原公司未清偿债务或者未提供相应的担保，又与债权人达不成协议的，公司不得分立。
    对这一规定有两种意见，一种意见认为，考虑到我国公司法实践尚属初始阶段，为了指导和规范公司的分立活动，草案的规定是适当的，便于公司在实际中操作和有关部门进行管理。另一种意见提出，草案中没有必要规定公司分立的内容，因为，公司新设分立时，解散原有公司，新设立二个以上公司；公司派生分立时，原公司减资或用公积金新设立另一公司，上述法律行为都属于草案中规定的公司设立、减资和解散清算的规范，可以直接适用。
    七、关于公司的解散清算
    草案第二章第七节、第三章第十一节分别对有限责任公司、股份有限公司的解散、清算程序作了规定，其主要内容是，公司除破产清算请求人民法院处理外，一般清算原因出现时，公司应成立清算组进行清算；不成立清算组的，债权人可以申请人民法院指定有关人员组成清算组进行清算。清算组应依照法定期限通知或公告债权人，并在规定的职权范围内行使清理公司财产、处理债权债务和分配公司剩余财产的职权。清算组应在清算结束时将清算报告报公司权力机构确认，并向公司登记机关申请注销登记。
    对上述规定，有些部门、地方、企业和专家提出，公司解散清算的规定是规范公司行为一个很重要的方面，按照草案的规定，主要是依靠公司自行清算和行政部门的监督，对法院和律师在公司清算中的作用强调不够。从国外情况看，法院对公司的设立和解散清算实施较充分的监督职能；实际的清算过程中经常伴随对内对外的权属纠纷、法律行为和清算程序合法性等问题，需要法院、律师及时加以处理。因此，从健全和完善公司法规范的长远要求看，对公司解散清算的管理应逐渐减少行政部门的行政裁量权，转为由法院直接进行监督管理。建议根据我国实际情况，对法院和行政部门对公司的解散清算管理的职责作适当的调整，加重法院、律师的职责。
    八、关于有限责任公司发行公司债问题
    关于公司发行债券问题，草案第三章第四节对股份有限公司发行公司债作了规定，而对有限责任公司未作这方面的规定。对此，有两种意见：
    一种意见认为，从国外公司法的通行规则来看，仅规定股份有限公司可以发行公司债，这是由于公司债与股票的认购对象是社会公众，要求发行的公司一是资本规模要大，能够到期还本付息，二是公司财产状况要公开，使公众能充分了解公司状况，避免欺骗行为。而有限责任公司比较封闭，规模比较小，不适宜以发行公司债方式解决资金不足问题。
    另一种意见认为，按草案规定，我国的有限责任公司有一部分是国有的大中型企业，实际上有些企业已发行了企业债券，草案应当增加有限责任公司发行公司债的规定。
    对于这个问题，在调查研究中有关部门认为，公司债的发行涉及广大公众利益和证券市场的管理，一般有限责任公司的财产状况不向社会公开，如果无第三者担保，将使认购人承受很大风险，严重的会干扰经济秩序。因此，就一般的有限责任公司来说，不宜发行公司债。对属于承担国家重点项目的特殊情况，则应采用建设债券等其他信用工具。
    九、关于外国公司的分支机构
    有些部门、地方和专家提出，草案第四章的章名为“外国公司的分支机构”，不够妥当。各国公司法对这部分规定的章名一般使用“外国公司”而不使用“外国公司的分支机构”。相对本国而言，“外国公司”包括了外国公司在本国设立的分公司和其他分支机构。为了法理上表述得比较严谨，也与国际上的通行规定相一致，建议将该章名修改为“外国公司”。
    有些部门、地方提出，草案对外国公司在我国境内设立分支机构的经营范围未作限制性规定，建议增加这方面的规定。另有一些部门、地方认为，关于外国公司所设分支机构的经营范围，应根据投资的不同情况和国家的政策，在涉外经济法规中规定。
    十、关于法律责任
    草案第五章对发起人、董事、经理、监事等公司负责人以及公司违法行为的法律责任作了规定。许多部门、地方、企业和专家提出，草案第五章中有十一个条款对违法行为原则规定“构成犯罪的，依法追究直接责任人员的刑事责任”，这是不够的，一是犯罪主体的范围还比较窄，除直接责任人员外，有些需要追究公司及其主管负责人的刑事责任；二是缺乏相应的罪名，目前刑法中找不到相应的处罚依据；三是没有规定量刑幅度，不便执行。建议作出具体规定。对这一问题，有些同志认为，随着社会主义市场经济的发展，商事活动日益频繁，商事犯罪逐渐增多，建议在制定公司法的同时，制定刑法关于惩治公司犯罪的补充规定。
    法制工作委员会正在根据以上意见对公司法草案进行研究修改，并准备在修改后再次邀请有关部门、专家和地方的同志对修改后的草案逐条研究修改，请常委会委员们对公司法草案进一步提出审议意见，以便一并修改。
    以上汇报，请审议。 
 
 
  

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