关于《中华人民共和国农业基本法（草案）》的说明

关于《中华人民共和国农业基本法（草案）》的说明

　 1993-2-15 19:20:30

        
　　——1993年2月15日在第七届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上
　　　　农业部部长  刘中一
 
    我受国务院的委托，现就《中华人民共和国农业基本法（草案）》作如下说明：
    一、关于制定本法的必要性
    农业是我国经济发展、社会安定、国家自立的基础，农业的稳定发展是国民经济稳定增长的前提。但是，由于自然、经济、社会诸多方面因素的制约，农业的经济效益至今还比较低，农民的自我保护能力还比较弱。因此，农业的发展如果没有强有力的保障特别是法律保障，就难以避免大起大落。建国以来农业发展多次出现起伏波动，导致国民经济几次调整，在很大程度上是由于农业发展缺乏基本的制度规范。对农业的基础地位，往往是说起来重要，做起来次要；欠收了强调农业，丰收了忽视农业，未能从根本上解决农业发展的不稳定问题。
    随着农村改革的深入，农业的商品化、现代化程度不断提高，农业内部各方面的关系，农业与国民经济其他部门和社会各方面的联系越来越密切，越来越复杂，单纯依靠政策往往难以协调、处理各方面的权利和利益关系，必须依靠法律才能管理好错综复杂的农业经济活动。从世界农业发展的经验来看，许多国家都在农业的商品化、现代化过程中制定了一系列农业方面的法律，实施了有规则、有程序的政府干预，以法治农，效果显著。可以说，农业的商品化、现代化程度越高，它对法制的需求就越强烈，没有明确的法律规范，并且以国家的强制力给予保障，农业现代化就难以实现。
    我国的经济改革首先是从农业开始的。农村改革的巨大成功推动了农村经济的迅速发展，也为整个经济体制改革提供了有益的经验。但是，农村改革的一系列成功经验和重大政策，特别是以家庭联产承包为主的责任制没有以法律的形式明确肯定下来，不少既定的农业政策没有很好落实，一些农民和农村干部怕“变”的疑虑长期不能消除。为了巩固和发展农村经济改革的成果，保障农业在国民经济中的基础地位，发展农村社会主义市场经济，维护农业劳动者的合法权益，促进农业持续、稳定、协调发展，实现农业现代化，尽快制定农业基本法是迫切需要的。
    二、关于制定本法的可行性
    经过14年的改革，我国农村已经形成了以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，大规模的农业生产关系调整基本结束，党和政府在领导农村改革的实践中已经形成了一系列行之有效的基本政策。七届全国人大四次会议通过的《关于国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》和党的十三届八中全会通过的《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》（以下简称《决定》）对我国农业的基础地位和重大政策、措施做了全面规定。党的十四大再次充分肯定了农村改革的成功经验和基本政策，指明了九十年代乃至下个世纪农村改革的方向。此外，几年来国家已经制定了不少涉及农业的单项法律、法规，党中央、全国人大常委会和国务院对制定农业基本法十分重视，全国上下重视农业、发展农业的认识比较一致。因此，制定农业基本法的条件已经成熟。
    三、关于本法的起草经过
    党的十一届三中全会以来，随着农村改革的深入和发展，不少农村干部和农业专家提出要抓紧农业立法，促进和保障农村改革的深化与农业的稳定发展。1990年3月，70多名全国人大代表在七届全国人大三次会议上联名提出议案，要求抓紧制定农业基本法。1991年、1992年全国人大、全国政协“两会”期间，又有100多名全国人大代表提出议案，70多名政协委员提出提案，要求加快制定农业基本法。七届全国人大常委会第十六次会议赞同抓紧制定农业基本法。1991年11月，党的十三届八中全会通过的《决定》明确提出：“要抓紧制定农业基本法等法律法规，确立农业在国民经济中的基础地位，保障农业持续、稳定、协调发展。”江泽民同志在1992年12月召开的六省农业和农村工作座谈会上，再次提出要制定农业基本法，并提交全国人民代表大会审议。
    1991年4月，农业部就农业基本法起草问题向国务院请示，田纪云副总理和陈俊生国务委员批示同意着手研究起草。农业基本法列入了当年国务院的立法计划。1992年2月2日，陈俊生国务委员主持召开了国务院有关部门负责人会议，研究部署了农业基本法的起草工作，决定成立由农业部、国家计委牵头，国务院19个部门参加的起草小组。起草小组在邓小平同志视察南方重要谈话精神鼓舞下，抓紧工作，采取集中起草与分散起草相结合的方式，多次召集会议研究协调，并邀请了近百名法律专家和经济专家反复论证，还派出调查组分赴农村，广泛听取农民和基层干部的意见。1992年6月，起草小组将《中华人民共和国农业法（征求意见稿）》分送中央、国务院27个部门、最高人民法院、最高人民检察院以及30个省、自治区、直辖市人民政府征求意见。1992年10月以来，又根据党的十四大精神，反复推敲了有关条文，几易其稿。现在，各方面对农业基本法（草案）的意见已经基本一致。
    四、关于本法的指导思想
    本法的指导思想，是以国家基本法的形式保障农业在国民经济中的基础地位，把党和国家发展农村社会主义市场经济的一系列大政方针和基本政策规范化、法律化，为农业持续、稳定、协调发展提供必要的法律保障。
    根据这一指导思想，草案贯彻了以下几项原则：
    第一，保护农业，加强农业。农业是一个社会效益高而经济效益比较低的产业，农民是一个人数众多而自我保护能力比较弱的社会阶层。在国家实现工业化、现代化过程中，农业在吸纳资金、物资、技术等投入方面往往挤不过其他产业，容易出现萎缩。在农业连续丰收、农产品供应比较充足的情况下，更容易出现忽视农业的倾向。因此，草案自始至终贯彻了《决定》确立的基本原则，即：“经济建设，必须始终把农业真正摆在首位，切不可农业状况一有好转，就忽视和削弱农业的基础地位。”
    第二，巩固农村改革成果，促进社会主义市场经济发展。草案以《决定》和党的十四大精神为指导，充分肯定了14年来农村改革的成功经验和基本政策，贯彻了发展社会主义市场经济的精神。对于不符合社会主义市场经济要求，中央一再明令取消的规定和做法，草案作了禁止性的规定；对于目前仍然存在但不符合社会主义市场经济发展方向，或者属于改革中尚处于试验阶段一时还拿不准的问题，暂不作规定；对于符合社会主义市场经济发展方向，改革目标已经明确，目前已经开始采取或者将要采取的重大举措，作了倡导性的规定，以利于今后进一步的改革。
    第三，突出重点。本法是农业的基本法，具有纲领性的特点。因此，草案没有必要也不可能对农业和农村经济各方面的问题都详加规定，而只能对农业发展的一些方向性问题和最基本的政策作出规定，解决农业发展中的突出问题。按照草案规定的原则，需要进一步明确的问题，由现行的或者将要制定的单项农业法律、法规去规定。
    第四，反映中国的国情、农情，同时借鉴国外的有益经验。本法坚持从中国的实际出发，解决农业发展的一些问题，同时也借鉴了国外农业立法的一些有益经验。
    五、关于本法的适用范围和框架结构
    农业经济活动是一个生产、交换、分配、消费周而复始的社会再生产过程。同时，农业又是一个对投入、资源、环境和技术高度依赖的社会经济部门。随着我国农业由自给半自给经济向市场经济、由传统农业向现代农业转变，农业与国民经济其他部门的联系越来越密切，农业产前、产后的某些环节特别是化肥、农药等农业生产资料的供应，农产品的储运、加工、销售等，已经成为影响和制约农业发展的重要因素。因此，把农业的产前、产中、产后诸环节作为一个整体，综合运用各种社会经济措施来解决农业问题，应当成为制定农业政策和农业立法的基本思路。我国改革开放以来制定的一系列关于农业和农村工作的政策文件，正是这样做的。国外的农业法，如日本的《农业基本法》，法国的《农业指导法》，美国的《农业调整法》，也都是把农业产前、产中、产后诸环节作为一个整体来规定的。我国农业基本法如果只对农业生产方面的一些制度加以规定，就无法适应我国农业转入社会主义市场经济运行新体制的需要，也不符合党和国家制定农业政策的惯例和国际上的通行做法。因此，草案对农业生产活动以及直接服务于农业生产活动的其他相关活动，主要是农业生产资料的供应、农产品流通、农业投入、农业科技与教育、农业资源与环境的保护，作了规定。
    《决定》和江泽民同志在党的十四大上的报告均提出，要“树立大农业观念”。本法所称“农业”就是大农业的概念，既包括种植业，也包括林业、畜牧业和渔业。至于乡镇企业，它的特点与农业有很大的不同，因此草案仅从其促进农业发展的角度作了原则规定（草案第二十三条）。
    根据草案规定的调整范围，在体例安排上，先对农业生产领域内的一些基本制度作了规定，包括生产经营体制，生产结构调整，综合开发，农田水利，生产安全等；之后规定了农产品流通领域内的有关问题；最后对农业投入、农业科技与教育、农业资源与环境保护作了规定。从整体看，草案体现了我国农业发展一靠政策、二靠科技、三靠投入的基本思想。
    六、需要说明的其它几个问题
    （一）本法的名称
    《决定》明确指出“要抓紧制定农业基本法”。从本法规定的内容来看，它涉及的都是我国农业发展的基本政策和基本体制。为了准确反映本法的性质和地位，推动本法的有效实施，经过反复论证和征求意见，将本法定名为《中华人民共和国农业基本法》是恰当的。国外这类法律的名称也是《农业基本法》（如日本、韩国）或者《农业指导法》（如法国）。
    （二）农业生产经营体制
    党的十一届三中全会以来，我国农村普遍实行了以家庭联产承包为主的责任制。此外，少数农业集体经济组织采取了其他形式的经营体制，如专业队承包、集体经营等；林业、渔业生产则根据自身的产业特点实行了一些有别于家庭承包的责任制形式。因此，草案规定：“国家稳定以家庭联产承包为主的责任制，完善统分结合的双层经营体制，发展社会化服务体系，壮大集体经济实力，引导农民走共同富裕的道路。”“农业集体经济组织根据生产力的发展水平或者林业、畜牧业、渔业的产业特点，在尊重农民意愿的基础上，也可以采取集体经营等其他生产经营形式。”（草案第七条）
    （三）农业投入
    增加投入是增强农业发展后劲的基本措施。农业生产经营组织和农业劳动者作为农业生产经营的主体，应当增加农业投入。但是，由于农业投资周期长，风险大，比较效益低，而且我国农业经营规模狭小，民力有限，仅靠集体和农民投入是远远不够的。农业生产、农产品流通、农业科技教育等基础设施和重点工程还必须由国家投资。建国几十年来，国家农业投资发挥了巨大作用，但是也存在不少问题，主要是：在农业资金投入的数额和使用上随意性较大，波动也大；对农业投资的调控手段单一，缺乏有力的约束。因此，草案规定“农业投入实行国家、集体、个人投入相结合的制度”（草案第三十八条），“国家逐步提高农业投入的总体水平。县级以上各级人民政府每年对农业总投入的增长幅度一般应当高于对国民经济总投入的增长幅度”（草案第三十九条），“国家运用税收、价格、信贷等经济手段，鼓励和引导农业生产经营组织和农业劳动者增加农业投入”（草案第四十一条）。
    我的说明完了，请审议。 
 
 
  

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