关于《中华人民共和国预算法（草案）》的说明

关于《中华人民共和国预算法（草案）》的说明

　 1994-3-15 18:21:19

        
    ——1994年3月15日在第八届全国人民代表大会第二次会议上
    　　财政部部长  刘仲藜
 
    《中华人民共和国预算法（草案）》（以下简称草案）于1993年10月7日由国务院提交全国人民代表大会常务委员会审议。经八届全国人大常委会第四次、第五次会议审议后，决定将草案提请本次大会审议。根据全国人大有关专门委员会和常委会委员们在审议中提出的意见，我们对草案进一步作了研究、修改。现在，我受国务院的委托，就草案中的一些主要问题作如下说明：
    一、关于制定预算法的必要性
    预算是国家管理社会经济事务、实施宏观调控的主要手段之一，在整个国家的政治经济生活中具有十分重要的地位和作用。长期以来，由于我国在预算管理方面一直没有以法律的形式作出规定，因此在预算的编制、审批、执行、调整、决算以及监督等方面都存在着不少问题，如预算编制程序不清、预算管理权责不明、预算审批不严格、预算执行不认真以及预算监督不力等，致使预算缺乏应有的法律严肃性。为了改变这种状况，1991年10月国务院发布了《国家预算管理条例》。这个条例的贯彻实施，在规范预算行为、加强预算管理、严肃财经纪律等方面都起到了积极作用。但是，由于该条例作为一个行政法规，在权责问题上，只规定了各级人民政府、各主管部门以及各单位的预算管理职权，不可能规定各级权力机关的预算管理职权及其对政府预算行为的监督和制约。特别是该条例实施以来，我国的政治经济形势又有了新的发展。党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制的目标，强调要充分发挥财政在建立健全社会主义市场经济体制中的宏观调控作用。在这种情况下，迫切需要加快财政改革的步伐，完善国家的宏观管理。同时，也迫切需要以法律的形式明确各级权力机关、政府机关、各级财政部门以及各部门、各单位在预算管理中的职权，加强对预算编制、预算审批、预算执行的管理和监督，保障和促进经济和社会的健康发展。因此，制定预算法是十分必要的。
    二、关于制定预算法的指导思想
    （一）强化预算的法律约束力，保证预算收支的严肃性。明确规定各级预算一经本级人民代表大会批准，即具有法律效力，必须认真组织实施；非经法定程序，不得擅自改变预算。从而切实改变预算执行中随意开口子、批条子、使预算约束日趋软化的状况。
    （二）规范预算管理程序，明确预算管理职权。把预算的编制、审批、执行、调整和决算的编制、审批等纳入统一的法律管理轨道，克服现实中存在的那种权责不清、管理和监督不力的现象。
    （三）把加强预算管理与促进改革和发展经济紧密结合起来。严格预算管理和监督，做到以法治财、依法理财，使财政预算工作更好地为改革开放和发展社会主义市场经济服务。
    （四）对于那些目前能够实行或者经过努力可以实行的办法，就用法律的形式确定下来；对于那些符合改革和发展的方向但一时尚难具体化的问题，可以先作一些原则性的规定，待条件成熟时再进行充实和完善。
    三、关于预算法中的几个主要问题
    （一）关于预算管理职权的划分。明确国家各级权力机关、政府机关、各级财政部门以及各级预算具体执行部门和单位在预算管理中的职权，是保证预算严格依法管理的前提条件。草案第二章和其他各章中分别规定了各级人民代表大会及其常务委员会的职权、各级人民政府的职权、各级财政部门的职权以及各部门、各单位的职权。
    属于各级人民代表大会的职权主要有：预算的审批权；对预算、决算的监督权；对预算、决算方面决定的撤销权（各级人民代表大会有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决定）。
    属于各级人民代表大会常务委员会的职权主要有：预算执行的监督权；预算调整方案的审批权；对决算进行审批；对预算、决算方面决定的撤销权（全国人民代表大会常务委员会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的关于预算、决算的行政法规、决定和命令；有权撤销省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的关于预算、决算的地方性法规和决议。县级以上地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议）。
    属于各级人民政府的职权主要有：预算、决算草案的编制权；预备费动用的决定权；预算执行的组织和监督权；对预算、决算方面决定的撤销权（县级以上各级人民政府有权改变或者撤销本级各部门和下级人民政府关于预算、决算的不适当的决定）。
    除上述规定外，草案对各级财政部门的职权以及各部门、各单位的职权也都作了明确的规定。
    （二）关于各级人民代表大会对预算的审批。目前的实际作法是，全国人民代表大会审查和批准包括中央预算和地方预算在内的国家预算，县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准包括本级政府预算和汇总的下一级总预算在内的本级总预算。这里的问题是，全国人民代表大会审批的国家预算中包括了地方预算，县级以上地方各级人民代表大会审批的本级总预算中包括了汇总的下一级总预算，这就造成了同一级预算要由上下级人民代表大会重复审批，使预算审批的法律关系不清。在草案起草和审议的过程中，有些常委会委员、有关部门和不少地方的同志都提出，应当在预算法中解决好这个问题。根据全国人大有关专门委员会和常委会委员们在审议中提出的意见，草案第十二条规定：“全国人民代表大会审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告；批准中央预算”。草案第十三条规定，“县以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告；批准本级预算”。也就是说，全国人民代表大会只批准中央预算，不批准地方预算；县级以上地方各级人民代表大会只批准本级政府预算，不批准汇总的下一级总预算。这样规定，可以较好地解决目前预算审批中存在的矛盾和问题，同时也有利于增强各级人大和政府的责任。需要特别说明的是，关于全国人大及其常委会如何对地方预算实施监督以及上级地方人大及其常委会如何对下级地方政府预算实施监督的问题，草案作出了相应的规定，即：“国务院在全国人民代表大会举行会议时，向大会作关于中央和地方预算草案的报告。”“地方各级政府在本级人民代表大会举行会议时，向大会作关于本级预算和汇总的下一级总预算草案的报告。”（草案第三十七条）“乡、民族乡、镇政府应当及时将经本级人民代表大会批准的本级预算报上一级政府备案。县级以上地方各级政府应当及时将经本级人民代表大会批准的本级预算及下一级政府报送备案的预算汇总，报上一级政府备案。”“县级以上地方各级政府将下一级政府依照前款规定报送备案的预算汇总后，报本级人民代表大会常务委员会备案。国务院将省、自治区、直辖市政府依照前款规定报送备案的预算汇总后，报全国人民代表大会常务委员会备案。”（草案第三十九条）“国务院和县级以上地方各级政府对下一级政府依照本法第三十九条规定报送备案的预算，认为有同法律、行政法规相抵触或者有其他不适当之处，需要撤销批准该项预算的决议的，应当提请本级人民代表大会常务委员会审议决定。”（草案第四十条）我们认为，作这样的规定，比较符合我国的实际情况。
    （三）关于赤字。财政收支的平衡，是保持经济总量基本平衡的重要内容，也是国家实施宏观调控的重要手段。因此，中央政府公共预算和地方预算都不应列赤字。同时，考虑到在今后若干年内，国家要建设，人民生活要改善，改革要深化，再加上还债即将进入高峰期，中央预算中举借一定数额的债务用于必需的建设投资和还本付息支出，是必要的。因此，草案第二十七条规定：“中央政府公共预算不列赤字。”“中央预算中必需的建设投资的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，但是借债应当有合理的规模和结构。”草案第二十八条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。”“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”
    （四）关于预算管理体制。建国以来，我国的预算管理体制（也称财政管理体制）随着各个时期的政治经济形势变化而进行过多次调整和改进。根据建立社会主义市场经济体制的基本要求并借鉴国外的成功做法，要理顺中央与地方之间的分配关系，必须实行分税制的预算管理体制。实行分税制的预算管理体制，有利于稳定中央与地方各级预算收入来源，明确各级预算管理的职责权限，做到权责结合，克服过去那种权责不清的预算管理体制带来的弊端，充分调动各级政府预算管理的积极性。分税制也有利于增强中央财政的宏观调控能力，克服目前存在的条块分割、地区封锁、重复建设、盲目建设的现象，促进社会主义统一市场的形成。根据党的十四届三中全会决定的精神，国务院已经决定，自1994财政年度起实行中央和地方分税制。因此，草案第八条规定：“国家实行中央和地方分税制。”草案第三章按照分税制的原则规定了预算收支范围，同时明确：“中央预算与地方预算有关收入和支出项目的划分、地方向中央上解收入、中央对地方返还或者给予补助的具体办法，由国务院规定。”（草案第二十一条）分税制的具体内容，法律中不宜作详细规定，由国务院根据情况的发展变化进一步加以明确。
    （五）关于复式预算。实行复式预算，是我国预算管理制度的一项重要改革。实行复式预算，一是有利于体现政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则；二是可以明显反映出各自的预算收支状况，有利于增加预算的透明度；三是复式预算按收入、支出项目的性质划分，便于考察各项资金的来源和使用效益，有利于加强对预算的管理和监督。因此，草案第二十六条规定：“中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制。”1991年10月，国务院发布《国家预算管理条例》。此后，我国已开始实行复式预算制。根据这两年的实践，复式预算制还需要继续完善和改进，并需要制定具体编制办法和配套措施。因此，草案在这一条第二款还规定：“复式预算的编制办法和实施步骤，由国务院规定。”
    （六）关于预备费。设置预备费，是为了应付预算执行中发生特大自然灾害及其他预料不到的一些开支。我国幅员广阔，而且正处于深化改革阶段，面临的情况十分复杂，需要设置一定的预备费。至于设置预备费的比例以多少为合适，考虑到我国各地经济发展情况不同，财政收支的宽松程序也有很大差异，预备费的比例不宜“一刀切”。因此，草案第三十一条规定：“各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的1—3％设置预备费，用于解决当年预算执行中特大自然灾害及其他难以预见的特殊开支。”为了严格控制预备费的动用，草案第五十条规定：“各级政府预算预备费的动用方案，由本级政府财政部门提出，报本级政府决定。”
    我的说明完了，请审议。 
 
 
  

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