关于《中华人民共和国大气污染防治法（修改草案）》的说明

关于《中华人民共和国大气污染防治法（修改草案）》的说明

　 1994-10-21 23:00:07

        
    ——1994年10月21日在第八届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上
        全国人民代表大会环境与资源保护委员会副主任委员  林宗棠
 
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
    我受全国人民代表大会环境与资源保护委员会的委托，现就《中华人民共和国大气污染防治法（修改草案）》作如下说明：
    一、修改大气污染防治法的必要性
    《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称大气法）于1987年9月5日由第六届全国人大常委会第二十二次会议通过，自1988年6月1日起实施。七年来，大气法对防治我国的大气污染，保护和改善生活环境和生态环境，保障人体健康，促进社会与经济的持续发展，发挥了重要作用。主要表现在：1、促进了各级人民政府加强对大气污染防治的领导；2、强化了大气污染防治的监督管理；3、推动了大气污染防治技术的研究与开发应用；4、大气污染的防治取得一定成效。1986年全国32个环境保护重点城市大气中总悬浮微粒浓度平均为560微克/立方米，1992年降为345微克/立方米，降低了38%。钢铁、水泥、电力等排尘大户在产量翻番的情况下，排尘量不仅没有增加，反而还有所降低。
    但是，在我国经济持续高速增长和经济体制改革不断深化的新形势下，现行的大气法逐渐暴露出自身存在的问题和不足，需要做出修改和补充：
    第一、全国大气污染从总体上看，仍然十分严重，而现行大气法显然不足以解决这些问题。实际情况表明：长期以来污染危害最大的烟尘、粉尘从总体上看依然十分严重，由机动车尾气造成的新污染和二氧化硫污染正在急剧发展。在城市烟尘、粉尘污染方面，据参加全球大气监测的北京、沈阳、西安、上海、广州五个城市的监测资料，大气中的悬浮颗粒物的浓度分别是世界卫生组织标准的三至九倍，均被列入世界污染最严重的前十个城市之中。而这五个城市在我国还只是属于中等污染的城市。目前，全国500多个设市的城市中，大气环境质量全面符合一级标准的城市不到1%。酸雨污染方面，我国迄今未采取什么治理措施。由广东、广西、四川盆地和贵州的大部分地区所形成的我国西南、华南酸雨区，已成为与欧洲、北美并列的世界三大酸雨区之一。除西南、华南酸雨区外，近年来又形成了以长沙为中心的华中酸雨区，厦门、上海等华东沿海酸雨区和青岛等北方酸雨区。据估算，仅西南、华南酸雨区因酸雨造成林木死亡、农业减产、金属腐蚀的经济损失每年即达140亿元。
    几年来，随着机动车辆的增加，加上我国国产单车尾气排放量比美国、日本等约高十几倍甚至几十倍，以至在我国的一些大中城市，机动车造成的污染急剧增加。以北京为例，目前汽车保有量为77万辆，虽仅为东京和洛杉矶的十分之一，但所导致的一氧化碳、碳氢化合物和氮氧化物的总排放量已超过这两个城市。在我国不少城市，机动车污染对人体健康已构成严重危害。
    大气环境不断恶化的现实情况表明，必须扩大大气法的适用范围、突出污染防治的重点对象，对此制定更为严格的法律约束条款，并保证得以实施。否则，随着经济高速增长及煤炭等矿物燃料的使用不断增加，我国在下一世纪将会成为世界头号污染大国。
    第二、在由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变和各级政府的职能也在相应转变的过程中，大气法中一些带有计划经济特征的法律规定已明显地与发展市场经济的要求不相适应；同时，现行的大气法在强化各级政府保护公共环境利益的职责方面，与实际需要相比还有很大差距。目前，各级政府既没有足够的法律和行政手段迫使造成污染者遵守国家和地方制定的环境标准，更没有有效的筹集和分配资金的机制，以引导社会各方控制污染。一些综合经济效益很好的公共环境工程因缺乏资金而上不了马，从而不能切实保护人民健康，维护公共利益。近几年我国用于污染防治的投资约占国民生产总值的0.7%，其中来自中央和地方各级政府的资金很少。我国在建立社会主义市场经济法律体系的过程中，应当把保护公共的环境利益确立为政府的重要职能之一，并建立相应的法律制度和经济机制。在大气法中，应当补充这方面的规定。
    第三、在现行的大气法中，原则性的规定过多，难以操作实施，致使大气法在很大程度上成了国家的政策宣言。我们应在立法目标、行为规范、法律实施程序、法律责任等方面，作出比较明确、比较具体的规定，以免使法律流于形式。
    第四、自大气法实施后，我国又相继参加了《保护臭氧层维也纳公约》、《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》以及《气候变化框架公约》等保护全球大气环境的国际条约。在1992年召开的联合国环境与发展大会上，中国政府提出了环境保护与经济发展并重的主张，并承诺愿为此而积极努力。前不久，国务院又制定公布了以实现可持续发展为中心内容的《中国21世纪议程》。国际社会要求我国采取行动的压力也在不断加大。我们应在大气法中作出相应的规定，以保证我国所承担的国际义务的有效履行。
    因此，在当前的形势下，修改大气法是非常必要的。
    二、修改大气法的过程
    全国人大环境保护委员会（后更名为环境与资源保护委员会）成立不久，就开始着手大气法的修改准备工作，并确立修改工作应遵循以下指导原则：与深化改革相结合，保障和促进社会主义市场经济的发展；在拓宽管理领域的同时，突出重点，着力解决当前严重污染大气的突出问题；既考虑保护环境的需要，又考虑现实可能；在立足中国国情的基础上，大胆借鉴国外的成功经验。全国人大常委会十分重视大气法的修订工作，已经将其列入八届全国人大的立法计划。为了落实这个计划，人大环资委成立了以主任委员为组长的大气法修订专门小组；为了调动有关方面的积极性，又将立法前期的大量准备工作，委托给国务院有关部门和有关的大学、科研机构承担。参与立法前期准备工作的人员先后达上百人之多。与此同时，中国环境报开辟专栏，发动全国公众为大气法的修订献计献策，先后征集到几百条修改意见。这些修改意见给我们以很大的启发。
    在前期起草工作告一段落的基础上，由人大环资委全体会议进行初步审议。委员们在肯定前期工作的基础上，提出了一些修改意见。根据委员们提出的修改意见，大气法修订专门小组召开有常委会法工委、国务院法制局、国家环保局、武汉大学等单位有关人员和专家参加的论证会，经过反复修改，形成了《修订征求意见稿》。然后，再次发往国务院各部门、各省、自治区、直辖市征求意见。反馈的情况表明，绝大多数单位对《修订征求意见稿》提出的主要修改措施给予充分肯定，认为是必要的、可行的。同时，对各方面提出的修改意见，大气法修订专门小组进行了认真的分析、研究，并根据这些修改意见，又组织国务院有关部门和北京大学、中国人民大学、中国政法大学、中国社会科学院的专家对草案进行了修改，形成了新的修改草案，并再次提请人大环资委全体会议审议。委员们在审议中，强烈要求新的大气法对大气污染防治必须作出强有力的规定，一致建议全国人大常委会尽快审议通过大气法修改草案，同时又提出了许多有价值的具体修改意见，形成了现在提请审议的修改草案。
    为了修改好这部法律，全国人大环资委先后六次召集国务院有关部门参加的协调会议，两次召开专家论证会，先后三次到天津、山西、广东专门听取基层同志的意见，并走访了国务院有关部门。在修订工作中，还将一些重大问题向国务院有关领导同志做了通报。国务院有关领导同志的主要意见，一是在防治大气污染工作中，不仅要发挥环境保护行政主管部门的作用，而且要发挥有关部门的作用；二是要加大法律责任的力度，严格处理各类违法行为，维护法律的权威性。我们按照这个意见对草案作了修改。
    三、大气法修改的主要内容
    1、关于大气排污许可证制度
    排污许可证制度是发达国家比较普遍实施的一项制度，是政府控制污染者的一个主要法律环节。我国在八十年代中期开始在水污染控制领域实行这项制度，近年来又在十六个城市进行了实施大气排污许可证制度的试点，试点情况表明，以浓度和总量控制相结合的排污许可证制度具有普遍推广意义。修改草案规定“拥有大气污染物固定排放设施的排污单位，必须按照规定向环境保护行政主管部门申请排放大气污染物许可证，并按照排污许可证要求的种类、数量、浓度、方式和时间排放大气污染物。”修改草案这样规定，主要是要求在全国普遍实施这一制度，并通过颁发排污许可证，向排污单位申明应遵守的法律准则和环境标准，允许它们依照有关规定和标准排放污染物。
    关于如何具体实施，草案规定“排放大气污染物许可证制度的实施办法由国务院环境保护行政主管部门制定。”
    2、关于排污收费
    修改草案对排污收费制度作了较大更改，在“排污单位排放大气污染物不得超过规定的排放标准”的基础上，规定了“向大气排放污染物的排污单位，必须按照国家规定缴纳排污费”。修改草案的规定，在法律上确立了“污染者负担”这一世界通行的环保原则，要求凡排污就要按照国家规定缴纳排污费，为推动排污单位逐步削减污染提供了重要的经济手段，为地方政府防治污染提供了重要的资金来源，并因此而强化了大气作为重要的环境资源，必须有偿使用的观念。
    为了保证排污费专款专用，修改草案规定“征收的排污费必须用于污染防治，不得挪作他用。”
    3、关于限期治理
    按照现行大气法的规定，对严重排污单位的限期治理，由人民政府作出决定。然而在实践中，这一规定暴露出许多问题，需要作出修改。为此，修改草案将限期治理的决定权改为由环境保护行政主管部门行使。主要理由是：（1）我国现在的大气污染源在很大程度上是量大面广的中小污染源，对这些中小污染源的限期治理，完全由人民政府一一及时作出决定，显然是十分困难的；（2）在1987年制定大气法时，之所以将限期治理的决定权规定由人民政府行使，主要是一些地方和部门担心，在没有必要的法律约束机制的情况下，如果由环保部门行使限期治理决定权，很可能导致权力的滥用。现在，我国已经建立了行政复议制度和行政诉讼制度以及其他有关制度，人们所担心的问题，可以在法律的范围内得到解决。（3）为了避免可能出现的环保部门滥用限期治理决定权的情况，修改草案还用分级管理的办法，对环保部门行使权力作了限制性的规定，即：“中央或者省、自治区、直辖市人民政府管辖的单位的限期治理，由国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门作出决定。市、县或者市、县以下人民政府管辖的单位以及中外合资经营企业、中外合作经营企业、外商投资企业和私营企业的限期治理，由市、县人民政府的环境保护行政主管部门作出决定”，并要求“被限期治理的排污单位，必须如期完成治理任务。”
    4、关于城市大气环境质量的分级分区控制
    我国城市大气污染严重，危害很大。为了控制城市大气环境质量的恶化，促进城市人民政府采取有效措施，尽快改善大气环境质量，修改草案对城市大气环境作出了分级分区控制的规定。首先是规定“国务院环境保护行政主管部门应当根据城市的大气环境质量状况，结合城市的性质和发展目标，将设市的城市划分为三级”，“一级城市为直辖市，省、自治区人民政府所在地的城市（被调整为二级城市的除外）国家级历史文化名城，全国重点旅游城市以及经济特区城市；二级城市为未列入一级城市的设市的城市，但国务院环境保护行政主管部门划定为三级城市的除外；三级城市为原材料工矿企业集中、大气环境质量未达到国家大气环境质量三级标准的城市。”
    其次，修改草案规定“一级城市执行国家大气环境质量一级标准，但其中的工矿区可以执行国家大气环境质量二级标准；二级城市执行国家大气环境质量二级标准，但其中的文教区、居住区、疗养区应当执行国家大气环境质量一级标准；三级城市执行国家大气环境质量三级标准。”
    再次，修改草案规定“凡被列为一级城市、二级城市、三级城市而未达到相应标准的，由国务院环境保护行政主管部门会同有关的城市人民政府制定规划，确定达标期限。对二级城市和三级城市，还应当确定升级的期限。”
    为了保证各级城市限期达标，修改草案还规定“地方人民政府应当根据国务院和省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门确定的大气环境质量控制级别以及适用的大气环境质量标准，制定实施计划，并组织有关部门实施。”
    为了把小城镇以及其他人口集中的区域也纳入大气质量控制体系，修改草案规定“省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门，可以按照国家对城市大气环境质量分级、分区控制的原则，对本行政区域内的建制镇以及其他人口集中的区域，确定大气环境质量控制级别以及适用的大气环境质量标准。”
    这样规定，可以进一步促使城市人民政府对本辖区的大气环境质量负责，并有利于在明确的环境目标下实施城市大气环境的综合整治。
    5、关于总量控制
    随着我国经济高速增长，我国一些人口和工业密集的大中城市等地区污染物排放总量也在不断增长，仅仅依靠达标排放的措施已不足以维持并改善大气环境质量，特别是在一些地理、气象等条件特殊、环境容量有限的地区，如不有效控制污染物排放总量，不仅会严重制约这些地区的经济发展，而且会对公众的身体健康造成极大的危害。只有控制并逐步削减这些地区的污染物排放总量，才能达到改善大气环境质量的目标。因此，修改草案规定“省、自治区、直辖市人民政府可以根据当地环境质量状况，确定对主要大气污染物实行总量控制的管理区域”，并要求国务院环境保护行政主管部门制定对主要大气污染物实行总量控制的具体管理办法。
    6、关于控制燃煤污染
    我国是燃煤大国，燃煤是大气污染的主要来源。为了清洁有效地利用能源，减少污染物的排放，需要在煤炭开采、洗选加工和燃烧利用等环节采取相应的措施。为此，修改草案从两个方面作了规定。在开采和洗选加工方面，规定“国家鼓励发展煤炭洗选加工，降低煤的灰份和硫份，限制高硫份、高灰份煤炭的开采”，要求“本法重新公布施行后新建生产含硫份或者含灰份超过国家限制值的煤炭的煤矿，必须建设配套的煤炭洗选设施，使煤炭中的含硫份或者含灰份达到国家限制值”，“对本法重新公布施行前已经建成的生产含硫份或者含灰份超过国家限制值的煤炭的煤矿，由省、自治区、直辖市环境保护行政主管部门限期建成配套的煤炭洗选设施。对经过洗选加工仍然达不到国家限制值的煤炭，由地方人民政府限制开采或者限期停止开采。”另外，还规定“禁止开采含放射性和砷等有毒有害物质超过国家限制值的煤炭。”
    在燃烧利用方面，规定“在城市市区内使用民用炉灶的，必须燃用固硫型煤或者其他清洁燃料，禁止直接燃用原煤”，“工业锅炉、窑炉应当燃用工业固硫型煤或者其他清洁燃料”。另外还规定“在城市市区内，不得将含硫份或者含灰份超过国家限制值的煤炭作为动力用煤直接燃烧”。
    7、关于控制酸雨及二氧化硫污染
    我国二氧化硫排放量逐年递增，由此而产生的酸雨危害相当严重。同时，我国城市的二氧化硫污染也日趋严重。可是，我国现行大气法对控制燃煤产生的二氧化硫问题并未作出规定，现在有必要将控制二氧化硫污染问题在法律上明确下来。但考虑到我国目前的经济实力，还不能象发达国家那样实行全面的控制，只能在酸雨区及二氧化硫危害比较严重的地区先采取控制措施。因此，修改草案规定了“国务院环境保护行政主管部门会同有关部门，根据气候、地形、土壤等自然条件，应当对已经产生或者可能产生酸雨的地区，划定为酸雨控制区”，要求在酸雨控制区和其他二氧化硫污染严重的地区内排放二氧化硫的火电厂和其他大中型企业，按照环境保护行政主管部门的要求，建设配套脱硫装置或者采取其他控制二氧化硫排放的措施。
    8、关于机动车船的管理
    在我国的大中城市，机动车船特别是汽车、摩托车的废气污染日趋严重，必须采取有效的防治措施。修改草案为此在四个方面作了规定，一是要求“机动车船向大气排放碳氢化合物、一氧化碳、氮氧化物、铅、颗粒物等污染物不得超过规定的排放标准。”二是规定“本法重新公布施行后定型、生产或者进口的机动车船，必须经过国务院环境保护行政主管部门会同有关部门认定的检测机构按照规定进行检测。未达到国家规定排放标准的机动车船，不得制造和销售”。三是规定“对进口机动车船的检测，由国家商检部门按照《中华人民共和国进出口商品检验法》的有关规定办理。未达到国家规定排放标准的机动车船，不得进口”。四是规定“本法重新公布施行后在用的机动车船，必须按照国家规定接受定期维修保养。经维修保养单位维修保养的机动车船未达到国家规定的在用车污染物排放标准的，不得出厂”。
    为了控制大气中的铅污染，修改草案还规定了国家要运用价格、税收等手段，鼓励生产和使用高标号的无铅汽油，限制生产和使用含铅汽油，以逐步减少含铅汽油的产量，直至停止含铅汽油的生产和使用。
    9、关于控制氮氧化物污染
    现行大气法只规定机动车船向大气排放污染物不得超过排放标准，在排放标准中包括氮氧化物指标。对其他燃烧排放的氮氧化物和工业生产废气排放的氮氧化物没有明确的控制要求。但随着燃煤量和机动车拥有量的增加，所排放氮氧化物的污染也逐渐加重。目前我国氮氧化物每年的排放量已达到726万吨，其中燃煤排放为616万吨，工业生产废气排放为110万吨。据1991年至1993年监测资料分析，我国城市氮氧化物浓度逐年上升，北方城市氮氧化物年日均值均超过国家二级标准。氮氧化物可引起人的呼吸道病变，影响高级神经活动，危害植物，同时和碳氢化合物在阳光紫外线作用下，可产生光化学烟雾，使空气污染加剧，严重危害公众健康。为防治氮氧化物污染，有必要在法律上对控制氮氧化物排放作出规定。但考虑到目前我国经济的承受能力，修改草案规定“有条件的地区和企业，应当逐步对燃煤产生的氮氧化物采取控制或者削减措施。”
    10、关于大气污染防治管理体制
    实际情况表明，我国大气污染得不到有效控制的重要原因之一，是法律赋予环保部门的统一监督管理职责没有具体化，环保部门难以操作实施。为此，修改草案在机动车船的污染防治、对排污单位的限期治理、对严重污染大气环境的产品管理等方面，强化了环保部门的具体监督管理职责。我们经过反复研究，认为在大气污染日趋严重的情况下，作出这些规定是必要的。同时，搞好大气污染防治又必须发挥政府各有关部门的作用，修改草案也相应增加了这方面的规定。
    此外，根据有关方面的意见，对法律责任以及一些文字作了相应的调整，增强了法律责任的力度和法律的可操作性。
    鉴于本次大气法修改和补充的条文较多，这部法律的修改议案以修改草案的方式提请全国人大常委会审议。
    我的说明完了，请审议。 
 
 
  

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