关于《中华人民共和国商业银行法（草案）》的说明

关于《中华人民共和国商业银行法（草案）》的说明

　 1994-8-24 17:12:38

        
    ——1994年8月24日在第八届全国人民代表大会常务委员会第九次会议上
        中国人民银行副行长  周正庆
 
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
    我受国务院的委托，现就《中华人民共和国商业银行法（草案）》（以下简称《商业银行法》）作如下说明：
    党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》和国务院《关于金融体制改革的决定》精神，为制定《商业银行法》明确了方向。中国人民银行对我国银行业的现状及存在的问题进行了广泛的调查研究，听取了国务院有关部门、人民银行系统、各专业银行和其他金融机构及部分专家的意见，根据党中央、国务院关于金融体制改革的精神，研究、借鉴国外有关立法经验，起草了《商业银行法》（送审稿）。送审稿上报国务院后，国务院法制局进一步征求了国务院有关部门、各专业银行和一些地方的意见，还组织调查组赴上海、江苏和四川进行调查研究和听取意见。在此基础上，对送审稿作了修改，形成了《中华人民共和国商业银行法（草案）》。这个草案已经国务院第二十三次常务会议审议通过。
    一、制定《商业银行法》的必要性
    1978年党的十一届三中全会以来，为适应社会主义现代化建设的需要，国家专业银行相继恢复、建立，其他商业银行发展很快，银行在国民经济中的地位和作用日益增强，逐步形成以中央银行为领导，以专业银行为主体，多种金融机构并存、分工协作的金融体系。
    我国银行体系的建立和发展，对支持我国经济体制改革和国民经济发展发挥了积极作用，同时也存在着一些问题，主要表现在以下两个方面：
    一是对金融机构的监督管理难以适应形势的发展。到1993年底，我国除四大国家专业银行外，还有交通银行、中信实业银行、光大银行、华夏银行、广东发展银行、福建兴业银行、招商银行、深圳发展银行、浦东开发银行9家银行，4000多家城市信用合作社，50000多家农村信用合作社。此外，还有各类保险公司26家，信托投资公司380多家，企业集团财务公司50多家，金融租赁公司14家，证券公司80多家。为了吸引外资，适应改革开放的需要，还批准设立了98家外资金融机构。但是，目前金融监管远远跟不上金融机构的迅速发展，主要是对金融机构的审批管理比较薄弱，重审批，轻管理；监管的内容和方式过于陈旧，监管的标准不够明确。因此，出现了不少金融机构违规、违章、超业务范围经营等问题，造成了金融秩序混乱，给金融业发展留下很多隐患，严重影响金融业的安全和稳健运行。
    二是银行信贷资产质量不高，坏帐、呆帐比例过大。截至1992年底，银行的各类坏帐、呆帐约占银行信贷资产的15％，造成了银行的经营困难。出现这种情况，原因是多方面的：（1）企业经济效益较差，直接影响到银行信贷资金的效益；（2）银行缺乏经营自主权，来自各方面的行政干预使银行难以自主决定信贷；（3）银行承担了相当大的政策性贷款任务，却缺乏相应的权利，权利与义务不统一。目前，我国大部分企业约90％的流动资金来自银行贷款，一旦企业不能按期偿还，银行缺乏必要的法律手段来保护自己的利益；（4）银行缺乏风险意识，风险过度集中，造成坏帐、呆帐增多；（5）中央银行对商业银行的监管不力。
    上述问题表明，银行内部缺乏自我约束机制，外部又缺乏对其监管的有效手段。同时，由于我国对银行的监管还没有建立在完善的法律基础上，随意性较大，透明度不高，银行的经营难以依法有序地进行。虽然国务院于1986年发布了《中华人民共和国银行管理暂行条例》，对银行业监管起了一定的作用，但是这个条例的许多内容已经不能适应社会主义市场经济体制下对银行业监管的需要。党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》和国务院《关于金融体制改革的决定》都要求对金融机构实施严格的监管，保障金融体系的稳健运行并要求加快制定《商业银行法》。同时，由于银行是经营货币这种特殊商品的企业，对社会负有很大责任，其经营结果对社会经济的发展有重大影响，必须依法加强对银行业的监管，保护社会公众利益，促进社会主义市场经济的发展。因此，尽快制定《商业银行法》，是十分必要的。
    二、起草《商业银行法》的指导思想
    根据党中央、国务院关于金融体制改革的精神，起草《商业银行法》的指导思想：根据建立社会主义市场经济体制的要求，结合我国金融体制改革的现状及其发展方向，借鉴国际上的通行做法，制定一部真正符合我国国情的《商业银行法》。据此，在起草中，坚持了两条原则：一是要符合党中央、国务院关于金融体制改革决定提出的目标和要求，同时要照顾到新旧体制转换时期、特别是专业银行向商业银行转变过程中的实际情况；二是要借鉴、吸收国际上的成功经验和做法，同时要立足于中国国情。
    《商业银行法》的调整对象是商业银行，但是目前我国的银行还正在向商业化经营转变过程中。从这一实际情况出发，现在制定《商业银行法》，即要使这部法律发挥对银行的规范作用，也要发挥它对银行业按照社会主义市场经济要求运行的引导作用和对金融体制改革成果的保障作用。草案力求体现上述精神，在关于银行的经营自主权、银行与客户的关系、对银行的监管、银行与其分支机构的关系、现已设立的银行如何适用《商业银行法》等问题上，既坚持了改革的方向、原则，又照顾了实际情况。
    三、《商业银行法》的几个主要问题
    《商业银行法》共7章79条，对银行的法律地位、权利和义务、设立和终止的条件与程序、业务范围与规则、监督管理、法律责任等作了规定。
    （一）关于《商业银行法》的调整范围。
    按照党中央、国务院关于金融体制改革的精神，保险业、证券业、信托业和银行业要实行分业经营、分业管理。这样，《商业银行法》的调整对象应是各类商业银行，即以吸收公众存款、发放贷款、办理汇兑结算业务为主，以效益性、安全性和流动性为经营原则的信用机构。因此，草案规定：“本法适用于依照本法在中华人民共和国境内设立的所有商业银行，包括国有商业银行、合作银行、外资银行、中外合资银行、外国银行分行和其他商业银行（以下统称银行）。”（草案第二条）至于信托投资公司、融资租赁公司、财务公司等非银行金融机构，虽然也从事某些融资业务，但其性质、组织形式等与银行有很大区别，对其资格要求也不同于银行，以另行制定行政法规加以规范为宜。
    同时，考虑到国务院今年2月发布的《中华人民共和国外资金融机构管理条例》，对外资银行、中外合资银行、外国银行分行作了专门规定，需要明确《商业银行法》与这个条例和其他有关外商投资企业的法律之间的关系。城市信用合作社、农村信用合作社虽然不是完全意义上的银行，但其从事的业务大都是银行业务，从对其监管的需要看，应当有条件地适用《商业银行法》。因此，草案规定：“有关法律、行政法规对外资银行、中外合资银行、外国银行分行另有特别规定的，适用其规定。”（草案第七十六条）“城市信用合作社、农村信用合作社从事的银行业务活动，适用本法有关规定。”（草案第七十七条）此外，草案还规定：“邮政企业办理的邮政储蓄业务，适用本法有关规定。”（草案第七十八条）
    （二）关于促进专业银行尽快转变为国有商业银行的问题。
    《商业银行法》应当发挥对银行业按照社会主义市场经济要求运行的引导作用，促进专业银行尽快转变为国有商业银行，按现代商业银行经营机制运行。国家四大专业银行（中国工商银行、中国农业银行、中国银行和中国人民建设银行）是我国目前金融体系的主体，对国民经济的发展起着重要作用。据不完全统计，中国工商银行拥有近31000家分支机构（包括营业网点），中国农业银行拥有55000多家分支机构，中国人民建设银行拥有3000多家分支机构，中国银行拥有近1500家海内外分支机构。四大专业银行的总资产约占全国银行业总资产的80％。从我国的实际情况看，专业银行向商业银行转变，需要有一个过程，有一个过渡期。立法应当考虑这一实际情况，又要尽量缩短这个转变过程。因此，草案根据国务院《关于金融体制改革的决定》的精神，规定：“银行实行自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束的经营原则。”“银行以其全部法人财产独立承担民事责任。”（草案第五条）“银行在其经营自主权范围内开展业务，不受任何单位或者个人的干涉，不得接受任何单位或者个人的强令要求提供贷款或者担保。”（草案第三十三条）同时，又规定：“本法施行前按照国务院的规定经批准设立的银行继续保留，其中不完全具备本法规定的条件的，应当在规定的期限内达到本法规定的条件。具体办法由国务院规定。”（草案第七十五条）
    （三）关于对银行的监督管理问题。
    《商业银行法》的立法目的之一就是要加强对银行的监管。草案根据国务院关于金融体制改革的精神，总结去年以来整顿金融秩序、严格监管的经验并吸收有关方面提出的意见，对银行监管的内容作了比较具体、明确的规定，主要是：（1）加强银行系统内部管理。银行应当按照中国人民银行的规定，制定本行的业务规章，建立、健全本行的业务管理、现金管理、稽核制度和安全保卫制度（草案第五十二条）。（2）规定银行对其分支机构实行集中管理，统一调度资金，保证其分支机构在银行授权范围内依法经营（草案第五十三条）。（3）对银行投资作了严格的限制，并规定银行必须与其设立的子公司脱钩，不得与之保持任何隶属关系（草案第四十条第三款）。（4）规定银行不得对关系人提供无抵押贷款，向其提供抵押贷款的条件不得优于其他借款人同类贷款的条件。关系人不仅包括银行人员及其投资、担任高级管理职务的单位，还包括银行投资的金融机构（草案第三十九条）。（5）规定银行与其分支机构之间或者同一银行的分支机构之间，不得有市场交易行为（草案第四十一条）。同时，对违反上述规定的，草案还明确规定了严厉的处罚。
    （四）关于制止银行随意压单、压票和违反规定退票以及严肃银行结算纪律的问题。
    目前，有些银行结算纪律松弛，擅自压单、压票和违反规定退票，挪用、截留客户资金。一些部门和地方对此反映很大，建议在《商业银行法》中增加有关严肃结算纪律的内容，制止银行随意压单、压票和违反规定退票的现象。严肃银行结算纪律，既关系到商业银行自身的形象和信誉，又关系到改革和发展过程中金融体系的稳健运行。因此，草案规定：“银行办理汇兑结算业务和票据承兑、贴现业务，应当按照规定及时解付入帐，不得压单、压票或者违反规定退票。”（草案第三十一条）同时，草案规定，违反上述规定的，“由中国人民银行责令改正，予以警告，可以依照有关规定处以罚款；对客户造成损害的，银行应当依法承担民事赔偿责任”（草案第六十九条）。
    我的说明完了，请审议。 
 
 
  

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