关于《中华人民共和国审计法（草案）》的说明

关于《中华人民共和国审计法（草案）》的说明

　 1994-6-28 20:00:41

       
    ——1994年6月28日在第八届全国人民代表大会常务委员会第八次会议上
    　　审计署审计长  郭振乾
 
    我受国务院的委托，现就《中华人民共和国审计法（草案）》（以下简称草案）作如下说明：
    一、关于制定审计法的必要性
    按照现行宪法的规定，国务院和县级以上地方各级人民政府设立审计机关，实行审计监督制度。1983年9月，中华人民共和国审计署成立，审计监督工作正式开展。为了将宪法关于审计监督的规定具体化，使审计工作逐步走上法制化、规范化的轨道，国务院先后于1985年和1988年发布了《国务院关于审计工作的暂行规定》和《中华人民共和国审计条例》。上述行政法规的贯彻实施，推动了审计工作的全面开展，对维护国家财经法纪，提高经济效益，加强宏观管理，发挥了积极的作用。
    近几年来，我国的政治、经济形势有了新的发展和变化。党的十四大将建立社会主义市场经济体制确定为经济体制改革的目标。为了健全科学的宏观管理体制，需要强化和完善审计监督。同时，在深化改革、促进发展的过程中，审计工作也出现了一些新的情况和问题，需要认真研究和妥善解决。因此，制定审计法，以进一步完善审计监督制度，加强对国家财政收支和与国有资产有关的财务收支的审计监督，维护国家财政经济秩序，促进廉政建设，提高经济效益，保障国民经济健康发展，是十分必要的。
    二、关于拟订审计法草案的指导思想
    （一）遵循宪法关于审计监督的规定。宪法第九十一条规定，国务院设立审计机关，在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权；对国务院各部门和地方政府的财政收支，对国家财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。第一百零九条规定，县级以上的地方各级人民政府设立审计机关，依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。草案遵循宪法上述规定的精神，对审计监督制度的主要内容作了具体规定。
    （二）适应建立社会主义市场经济体制的需要。发展社会主义市场经济，必须健全社会主义法制。随着财税、金融、投资、外贸、企业等方面体制改革的深化，中央、地方、部门和企业事业组织之间的利益关系发生重大调整，这就更需要运用法律手段健全经济监督机制，保障改革和经济建设的健康发展。审计机关是独立行使审计监督权的国家机关，处于比较超脱的地位，在国家财政经济运行中起着其他行政执法机关所不能替代的监督作用。实践证明，社会主义市场经济越发展，越需要强化审计监督。
    （三）总结我国审计工作实践经验并借鉴外国审计法律制度的有益内容。审计工作开展以来，经过不断探索、实践和总结，积累了经验，已经初步形成了一套适合我国国情的审计工作制度和方法。这是草案形成的重要基础。同时，在起草过程中，我们又研究了30多个国家的审计法律，结合我国的实际情况，从中借鉴和吸收了有益的内容。
    三、关于审计法草案中几个问题的说明
    草案共分七章、四十六条，对我国审计监督制度的原则、审计机关和审计人员、审计机关职责、审计机关权限、审计程序、法律责任等方面的内容作了规定。
    （一）关于审计工作领导体制。根据宪法有关规定所确立的我国审计工作领导体制，并总结近10年来的实践经验，草案规定：“国务院设立审计署。审计署是国家最高审计机关，在国务院总理领导下，主管全国的审计工作。审计长是审计署的行政首长。”（草案第七条）草案还规定：“省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府设立审计机关，分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作。”（草案第八条）“地方各级审计机关实行双重领导体制，对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主。”（草案第六条）草案规定的这种审计工作领导体制，是与我国的政治体制和基本国情相适应的。
    （二）关于对国家财政收支的审计监督。根据宪法的规定，国家建立审计监督制度，对各级财政收支实行审计监督。这是审计机关的主要职责，也是建立社会主义市场经济体制对审计工作进一步提出的要求。因此，草案规定：“审计机关对本级各部门（含直属单位）和下级政府预算的执行情况和决算，以及预算外资金的管理和使用情况，进行审计监督。”（草案第十五条）
    我国现行的做法是，审计机关只对本级政府各部门和下级政府的财政收支进行审计监督，对同级财政部门管理的本级财政收支行为没有进行审计监督。根据近几年来审计财政收支的情况，审计本级各部门和下级政府财政收支中查出的问题，不少同财政部门的具体管理工作相关。实践证明，对国家财政收支建立有效的监督机制，有利于健全国家的预算监督管理制度，维护预算收支的严肃性；也有利于各级政府全面了解财政管理中的情况和问题，采取有效的改进措施。为了进一步完善对财政收支的审计监督制度，草案规定：“审计署根据国务院总理的授权，可以对国务院财政部门管理的国家财政收支情况进行审查，向国务院总理提出审查结果报告。”“地方各级审计机关根据本级人民政府或者上一级审计机关的授权，可以对本级财政部门管理的本级财政收支情况进行审查，向本级人民政府和上一级审计机关提出审查结果报告。”（草案第十六条）这样规定，符合我国宪法有关规定的精神，有利于加强对各级财政收支的审计监督。
    （三）关于对财务收支的审计监督。根据宪法的规定，总结我国近十年来审计工作的实践经验，草案对审计机关进行审计监督的各种有关财务收支作了规定，主要是：１、金融机构的财务收支（草案第十七条）；２、国有企业的财务收支（草案第十八条）；３、国家投资建设项目的财务收支（草案第二十一条）；４、社会公共资金和国外援助、贷款项目的财务收支。
    对国有企业进行审计监督的现行规定和做法，存在的主要问题是：１、审计监督的内容不够明确；２、审计监督对象宽泛，重点不够突出。为了适应建立社会主义市场经济体制和现代企业制度的要求，经过反复研究，草案就审计机关对国有企业审计监督内容规定：“审计机关对国有企业的资产、负债、损益等方面的财务收支，进行审计监督。”（草案第十八条）并突出了对国有企业进行审计监督的重点，规定：“审计机关应当重点对下列国有企业进行审计监督：（一）基础产业或者支柱产业的企业；（二）与国计民生有重大关系的企业；（三）接受财政拨款或者补贴较多的企业；（四）本级人民政府指定的其他企业。”“审计机关对前款所列国有企业以外的其他国有企业，必要时可以抽审。”（草案第十九条）此外，草案从我国实际情况出发，规定：“审计机关对国有资产占控股地位或者主导地位的企业，比照本法第十八条和第十九条的规定进行审计监督；但是，法律和国务院另有规定的除外。”（草案第二十条）这样规定，有利于加强对国有资产的审计监督，保证国有资产保值增殖。
    （四）关于审计机关的权限。为了保证审计机关履行审计监督职责，及时制止和纠正违反国家规定的财政收支、财务收支行为，维护国家财政经济秩序，法律应赋予审计机关必要的权限。根据国家对审计监督的要求和这些年来的实践经验，草案对审计机关的权限作了规定（草案第四章）。
    为了防止审计机关和审计人员滥用职权，侵害被审计单位合法权益，草案规定：“审计机关和审计人员办理审计事项，应当客观公正，实事求是，廉洁奉公，保守秘密。”（草案第五条）并对审计机关作出的经济处理、处罚决定和采取的强制措施，规定了行政复议、行政诉讼程序（草案第四十二条）。
    （五）关于审计机关的经费。审计机关履行职责所必需的经费保证，是审计机关依法独立行使审计监督权的必要条件。草案规定：“审计机关履行职责所必需的经费，本级人民政府应当予以保证。”（草案第十条）按照我国立法惯例，行政机关的经费问题，在法律、行政法规中一般是不作规定的。草案作出上述规定，主要是考虑：审计机关的主要职责是对政府财政收支进行审计监督，与财政部门存在着直接的监督与被监督关系，这一点同其他行政执法机关是不同的。对审计机关的经费作出原则规定，是审计机关依法独立行使审计监督权的一项重要保证和一个标志，有利于健全我国的审计监督机制。一些国家的审计法律对审计机关的经费也有规定。考虑到我国审计机关隶属于政府这一特点，审计法对审计机关经费问题作出规定，更具有积极的意义。
    （六）关于内部审计和社会审计。改革开放以来，许多政府部门和国有企业事业组织根据加强经营管理、提高经济效益的需要，建立了内部审计制度，设立了内部审计机构，在本单位负责人的领导下，对本单位和下属单位的财务收支进行内部审计监督。目前，全国已有内部审计机构87000多个，内部审计人员21万多人，在实际工作中发挥了重要的作用。但是，这种内部审计主要是各单位的内部工作，同国家审计的性质是不同的，内部机构的设置也不宜在法律中作出硬性规定。因此，草案原则规定：“国务院各部门和地方人民政府各部门、国有的金融机构和企业事业组织应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度，审计机关应当对其进行监督。”（草案第二十六条）此外，草案规定：“对社会审计工作的指导、监督、管理，依照有关法律或者国务院的规定执行。”（草案第二十七条）这样规定，同注册会计师法的有关规定是一致的。
    我的说明完了，请审议。 
 
 
  

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