关于《中华人民共和国城市房地产管理法（草案）》的说明

关于《中华人民共和国城市房地产管理法（草案）》的说明

　 1994-5-5 18:40:44

        
    ——1994年5月5日在第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上
    　　建设部副部长  叶如棠
 
    我受国务院的委托，现就《中华人民共和国城市房地产管理法（草案）》作如下说明：
    一、制定本法的必要性
    房地产业是经济发展的基础性、先导性产业，是国民经济的支柱产业之一。房地产业的发展，不仅可以为城市经济发展提供基本物质基础和前提，而且有利于改善城市居民生活条件，为国家开辟一条重要财源。房地产业在国民经济和社会发展中的重要地位和作用，客观上要求用法律加以规范、引导、推动和保障。
    党的十一届三中全会以来，特别是我国进行城镇国有土地有偿使用制度改革和房地产综合开发建设体制改革以来，我国房地产业迅速崛起。1992年邓小平同志视察南方发表重要谈话和党的十四大以来，改革和建设的步伐加快，房地产业的发展随之进入一个新的发展阶段。同时，随着房地产业的迅猛发展，也出现了一些亟待解决的问题，主要是：土地批租热、建开发区热，造成建设用地供应总量失控，国家土地资源流失；房地产开发投资结构不合理，房地产开发企业过多、过滥；房地产市场机制不健全，交易不规范，交易价格混乱，炒地皮、炒房产现象严重，造成国有土地收益流失。从根本上解决这些问题，必须把房地产管理纳入法制的轨道。
    党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出要“规范和发展房地产市场”。因此，为了加强对城市房地产的管理，维护房地产市场秩序，保障房地产权利人的合法权益，促进房地产业的健康发展，适应建立社会主义市场经济体制的需要，抓紧制定这部法律就显得更加迫切。
    二、起草过程
    1988年，建设部在调查研究的基础上，着手起草《房地产法》，并在镇江、天津等地召开了有20多个大中城市房地产经济、管理专家参加的起草研讨会，会后形成了《房地产法（初稿）》。1992年，建设部成立了《房地产法》起草领导机构和起草小组。1993年2月，建设部在北京召开了《房地产法》专家论证会，主要就房地产业当前存在的主要问题及该法的框架进行了研究；会后，又组织专题调查组，分赴福建、四川、广东等地进行调查研究，并在1993年4月召开的全国建设工作会议上征求了意见。1993年5月，建设部在北京召开了第二次《房地产法》专家论证会，并同时征求了国务院有关部门和部分省、市的意见。根据各方面提出的意见，起草小组对《房地产法（初稿）》进行了多次修改，1993年8月形成《中华人民共和国房地产法（送审稿）》（以下简称送审稿），报请国务院审议。
    送审稿上报国务院后，国务院法制局征求了国家土地管理局、国家计委、国家经贸委、国家体改委等31个部门和30个省、自治区、直辖市人民政府以及深圳、广州、北海、大连等21个城市人民政府的意见，并先后召开了国务院有关部门、专家和一些地方政府建设、土地、法制部门参加的三次论证会。在此基础上，国务院法制局多次分别听取建设部、国家土地管理局的意见，对送审稿反复研究、修改，并经3月29日国务院第17次常务会议讨论通过，形成了现在提请审议的《中华人民共和国城市房地产管理法（草案）》（以下简称草案）。
    三、制定本法的指导思想
    （一）依据党的十四届三中全会《决定》，坚持国家垄断城镇土地一级市场，避免土地资源的流失；加强对房地产开发、交易的管理，以建立正常的房地产市场机制。
    （二）注重确立房地产管理的基本制度，处理好这部法律与有关法律、行政法规的关系，并充分考虑房地产自身的特点，体现城市国有土地使用权和土地上的房屋所有权的主体一致原则。
    （三）把法律的科学性和可行性结合起来。总结近几年来房地产业发展中的经验和教训，对于那些成功的经验或者经过努力可以实行的办法，就用法律的形式确定下来；对于那些目前或者今后一个时期难以实行的办法，就暂不写入法中；对于那些符合改革和发展方向但一时经验尚不足的问题，就先作一些原则性的规定，为进一步改革留下余地，待条件成熟时再加以充实和完善。
    四、对草案几个主要问题的说明
    草案共分七章、七十九条，对房地产开发用地、房地产开发、房地产交易、房地产权属登记等方面的主要问题作了规定。
    （一）关于本法的调整范围和名称。
    草案规定：“凡在中华人民共和国城市规划区国有土地范围内取得房地产开发用地的土地使用权，从事房地产开发、交易活动以及实施房地产管理，应当遵守本法。”（草案第二条）“在城市规划区外的国有土地范围内取得房地产开发用地的土地使用权，从事房地产开发、交易活动以及实施房地产管理，参照本法执行。”（草案第七十八条）。
    这里所称的城市，是指国家按行政建设制立的直辖市、市、镇。这里所称的城市规划区，是指城市市区、近郊区及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制城市总体规划中划定。
    按照草案上述规定，房地产开发用地必须是国有土地。“集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可出让。”（草案第九条）这样规定，是为了贯彻切实保护耕地的基本国策，明确集体所有的土地不能开发经营房地产。
    从草案确定的本法调整范围考虑，经认真研究一些部门、地方和专家的意见，草案将本法的名称由拟订时的《房地产法》改为《城市房地产管理法》。这样改动，名实比较相符。因为，第一，全国人大常委会已将《物权法》列入立法规划，为了妥善处理法律之间的关系，本法没有、也不必对作为一项重要物权的房地产权作出具体规定，而着重规定的是对城市房地产的管理，其属性基本上是行政法；第二，正如上面说明的，草案明确农村集体所有的土地不能开发经营房地产。
    （二）关于房地产开发用地。
    房地产开发用地供应是进行房地产开发、交易的“源头”。依法管住源头，才能节约用地，避免土地资产大量流失。对此，草案设专章作了规定（草案第二章）。
    房地产开发用地的供应，目前采取的是“出让”与“划拨”两种方式并存。在征求意见中，有些部门、地方和专家认为，行政划拨用地是计划经济体制的产物，不符合发展社会主义市场经济的要求，建议取消划拨方式，一律采取出让方式有偿、有限期地供应土地；有的建议取消土地出让中的协议方式，全部采取拍卖、招标方式，认为采取协议方式随意性大，也容易由此助长不正之风。但是，也有不少地方、部门和专家认为，从我国目前的实际情况出发，参考国外的做法，完全取消划拨方式和出让中的协议方式，是不现实的。经对上述两种意见反复研究，草案保留了划拨方式，同时严格限制划拨范围（草案第二十三条）。在出让的三种方式中，草案规定以拍卖、招标为主；在特定情况下，除由国务院批准的外，按照国家规定的批准权限，经有批准权的人民政府的上一级人民政府批准，也可以采取协议方式。同时还明确规定，商业、旅游、娱乐和别墅用地，应当采取拍卖、招标方式（草案第十二条）。
    （三）关于房地产开发企业。
    房地产开发企业是房地产开发、交易的重要主体。一个时期以来出现的房地产热，除受金融秩序的影响外，无不与房地产开发企业过多、过滥有关。为了解决这个问题，本法是否需要对设立房地产开发企业实行资质审查作出规定，在征求意见中有不同的意见。一些部门、地方和专家认为，对房地产开发企业实行资质审查不符合发展社会主义市场经济的要求，建议实行工商登记就可以了，不必采取资质审查制度；有些则认为，对房地产开发企业应当实行资质审查。经对上述两种意见进行研究，我们认为，在目前我国市场发育不太成熟的情况下，对房地产开发企业实行资质审查制度还是必要的，草案对此作了比较原则的规定（草案第三十一条）。
    （四）关于规范房地产市场行为。
    房地产市场管理混乱是房地产业发展中的一个突出问题。为了解决这个问题，草案在以下几个重要环节上作了明确规定：
    １、规定“土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划，并同建设项目相结合。”（草案第十条）同时，还规定了土地使用权出让的批准权限和组织实施（草案第十一条）。这样规定，体现了国家对城镇土地一级市场的垄断。
    ２、规定“房地产开发必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、开发期限开发土地。违反出让合同约定，闲置土地满一年未开发的，征收相当于土地出让金10－20％的土地闲置费；满二年未开发的，无偿收回土地使用权。”这样规定，旨在提高土地的利用效能，避免建设项目迟迟不上马，造成土地长期撂荒，同时也有利于避免因炒买炒卖地皮造成国家土地收益流失。
    ３、对房地产转让和抵押作了规定。以协议方式减缴出让金取得土地使用权的，转让房地产时，除应当符合法定条件外，并应当经过批准，补交土地使用权出让金（草案第四十二条第二款）。以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当经县级以上人民政府审批，准予转让的，应当办理出让手续，并由受让方缴纳土地使用权出让金；认为可以不办理出让手续的，转让方应当缴纳转让土地使用权所获全部收益（草案第四十三条）。对以协议方式减缴出让金和以划拨方式取得土地使用权而设定房地产抵押的，草案也作了限制性的规定（草案第五十二条、第五十三条）。这些规定，是为了避免在房地产交易中国有土地收益的流失。
    ４、对商品房预售的条件作了规定（草案第四十八条）。规定这些条件，是为了制止炒地皮的行为。至于是否允许炒“楼花”的问题，多数部门、地方认为，在当前情况下禁止炒“楼花”是必要的。因此，草案明确规定：“商品房预售的，商品房预购人不得将未竣工交付使用的预售商品房再行转让。”（草案第四十九条）
    （五）关于房地产登记发证问题。
    在征求意见中，一些部门、地方和专家对房地产登记发证问题，有不同的意见。有的主张实行土地使用权证和房产证合一，由建设部门或者房产管理部门颁发；有的主张如果实行“两证合一”，应当由土地管理部门颁发；有的主张维持现行登记发证制度，经土地管理部门审核、由县级以上人民政府颁发土地使用权证，由房产管理部门颁发房产证。草案从我国目前大多数地方还是实行房、地分管的实际情况出发，仍按现行管理体制和部门分工对房地产登记发证作了规定（草案第六十九条）；同时，又考虑到改革先行一步的少数城市已经建立一个部门统一管理房、地的经验，规定：“经省、自治区、直辖市人民政府确定，市、县人民政府由一个部门统一负责房产管理和土地管理工作的，可以制作、颁发统一的房地产权证书，依照本法第六十九条的规定，将房屋的所有权和房屋所占用土地的使用权的确认和变更，分别载入房地产权证书。”（草案第七十条）。
    我的说明完了，请审议。 
 
 
  

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